Rémi Bourgeot : « Partout en Europe, nous assistons à la réaffirmation des États ».

Rémi Bourgeot est économiste et chercheur associé à l’IRIS. Il a poursuivi une double carrière de stratégiste de marché dans le secteur financier et d’expert économique sur la zone euro et les marchés émergents pour divers think tanks. Concernant la zone euro ses études traitent des divergences économiques, de la BCE, du jeu politique européen, de l’Allemagne et des questions industrielles. Catalogne, pays de l'Est, Brexit, Allemagne : il revient sur tout cela aujourd'hui sur L'arène nue. 

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La situation est incertaine en Espagne et devient dangereuse. Le Parlement catalan a voté vendredi dernier l'indépendance. Madrid a a répondu en annonçant la mise sous tutelle de la région, conformément à l’article 155 de la Constitution espagnole. Quelles pourraient être, pour l'Europe, les conséquences de la dislocation d'un de ses États membres ? L'UE peut-être aider à régler la crise catalane ?

La crise catalane renvoie à un risque existentiel pour l’Union européenne. Alors que l’UE a été vue historiquement comme un soutien des divers régionalismes, cette crise représente la limite absolue à cette approche. Quoi que l’on pense de la gestion littéralement désastreuse de Mariano Rajoy, ou des revendications catalanes, une UE qui encouragerait, près du point de rupture, l’éclatement d’un de ces grands États membres, s’aliénerait la quasi-totalité des États et ferait face à une situation de blocage fondamentale. L’UE est une construction internationale qui repose sur la participation volontaire de ses membres. Cette réalité est de plus en plus apparente depuis la crise. Ce constat est évidemment paradoxal si l’on a, par exemple, à l’esprit les programmes d’austérité. En réalité,, toutefois marquée par les lourds déséquilibres qui affectent les relations entre États, en particulier autour de la puissance allemande. 

L’UE a été le cadre de développement de ces déséquilibres qui s’avèrent d’autant plus extrêmes une fois que l’illusion d’un dépassement institutionnel des États se défait. Il n’est donc guère surprenant que l’UE soit la grande absente de la crise catalane. Ce non-soutien a douché les espoirs des indépendantistes catalans qui imaginaient transformer la Catalogne en une sorte de région à nu dans l’UE, en dépassant ce qu’ils considèrent comme un simple échelon madrilène. Sans soutien d’une UE dont le pouvoir politique apparaît de plus en plus comme inexistant en dehors du jeu interétatique (certes déséquilibré), la sécession catalane est impossible… sauf à accepter de plonger dans une forme ou une autre de chaos légal et économique. La Catalogne n’appartiendrait plus à l’UE et aurait les pires difficultés à rejoindre le club. Pro-européenne, elle chercherait à conserver l’euro mais se verrait formellement exclue de l’union monétaire en même temps que de l’UE et se retrouverait donc à utiliser la monnaie unique sur une base légale très faible, au même titre que le Kosovo ou le Monténégro.

Le cas catalan renvoie à un itinéraire historique particulier mais illustre un certain type d’instabilité politique. Il s’agit de la tendance plus générale à la désagrégation des États, les régions les plus riches s’émancipant progressivement de leur appartenance nationale en se représentant plus libre dans un cadre plus large et plus abstrait. Christopher Lasch avait justement relevé ce phénomène à la fin de sa vie, au début des années 1990, en évoquant notamment le cas de la Californie qui rêvait d’une forme d’émancipation dans le cadre de la mondialisation, par son appartenance économique au « Pacific Rim ». La crise politique que traversent nos sociétés dépasse le cadre du populisme et s’ancre davantage dans une remise en question des cadres étatiques qui ont, depuis plus de quatre décennies, organisé leur propre délitement.

Tout autre pays, tout autre type de manifestation identitaire : un parti populiste de droite hostile à l'immigration (ANO) a remporté la victoire aux élections législatives tchèques du 21 octobre. Une semaine auparavant, le très conservateur Sebastian Kurz gagnait les élections autrichiennes, et entreprend actuellement de former une coalition avec le parti de droite radicale FPÖ. Pourquoi cette épidémie de revendications identitaires à l'Est de l'Europe ? 

La thèse défendue, au lendemain de l’élection d’Emmanuel Macron, selon laquelle la vague populiste incarnée par Donald Trump et les partisans du Brexit se serait échouée sur les côtes de l’Europe continentale, n’aura pas tenu longtemps. La remise en cause du statu quo politique est en train de devenir une réalité où que l’on regarde en Europe, mais cette tendance prend des formes bien différentes d’un pays à l’autre. Les développements politiques qui touchent l’Europe centrale paraissent d’abord surprenants si l’on cherche à expliquer le populisme par une lecture quelque peu simpliste des chiffres de croissance économique ou par la seule question de la relégation des classes populaires. Si cette ligne d’analyse permet assez bien d’expliquer l’essor des mouvements populistes en France, au Royaume-Uni ou aux États-Unis, le cas de l’Europe centrale est de nature assez différente, tout comme celui de l’Allemagne. 

Les pays d’Europe centrale issus du bloc communiste ont tendance à rester bloqués à des niveaux de développement plus bas que ceux d’Europe occidentale mais l’ampleur du chemin économique parcouru ces deux dernières décennies ne fait aucun doute et ils ont, de plus, tendance à jouir de taux de chômage plutôt limités. La République tchèque que vous évoquez, connaît même une situation proche du plein emploi, et, sur le plan financier, fait office sur les marchés mondiaux de havre de stabilité, de « safe haven » alternatif, comme une sorte de Suisse d’Europe centrale. D’ailleurs, n’oublions pas que la riche Suisse a été précurseur en matière de populisme de droite visant le pouvoir, avec le SVP/UDC de Christoph Blocher qui, tout comme l’américain Donald Trump ou le tchèque Andrej Babiš, est chef d’entreprise et milliardaire.

Si les bénéfices économiques de leur intégration à l’Union européenne sont apparus comme assez évidents à la Tchéquie et à ses voisins d’Europe centrale, notamment dans le cadre de leur rattrapage économique et des fonds structurels versés aux nouveaux États-membres, les nombreuses implications de la participation à l’UE y paraissent plus problématiques. Il est évident que, pour ces pays, la question de l’abandon de pans de leur souveraineté est, pour des raisons historiques notamment, particulièrement sensible, et alimente une réaction identitaire souvent épidermique voire  brutale. 

Sur la question même de la « success story » économique, il convient tout de même de souligner les limites de leur rattrapage qui a essentiellement consisté en une intégration à l’appareil industriel allemand. La sous-traitance est un puissant outil de rattrapage économique mais ce phénomène connaît, dans la quasi-totalité des pays émergents, une limite intrinsèque qui conduit en général à un pallier dans le développement. Le modèle de sous-traitance nourrit par ailleurs une frustration liée à une structuration économique et sociale qui ne s’ancre pas dans la conception et qui ne mobilise pas la créativité du pays. 

En somme, il existerait un type de frustration identitaire lié à un modèle de croissance économique peu valorisant et devant tout à l'extérieur (ici, à l'Allemagne) ?

Oui. Les gouvernants qui se contentent de jouer la petite musique de l’adaptation bureaucratique au marché unique ou à la mondialisation suscitent rarement une forte adhésion populaire au bout du compte, que cette approche économique produise un certain succès comme en Europe centrale ou une logique de délitement de l’appareil productif comme en France et en Italie. Le rattrapage économique est très souvent le résultat de l’imitation d’un modèle, comme cela fut d’ailleurs le cas des pays d’Europe occidentale suivant la révolution industrielle anglaise. Mais, même en suivant un modèle éventuel, le dépassement du simple cadre du rattrapage nécessite l’intégration de la conception et de la production. Un pays comme la République tchèque a une longue histoire industrielle derrière lui, et était bien plus industrialisé et productif que le bloc communiste dans son ensemble. Ce qui y nourrissait une grande fierté.

Le type de rattrapage des deux dernières décennies, écrit d’avance et connaissant par ailleurs de nombreuses limites, si ce n’est un plafond de verre, a un caractère débilitant lorsqu’il ne s’accompagne pas d’un véritable projet national, et l’on peut à cet égard comprendre le vertige économique de ces pays dans le cadre de l’Union européenne. Toutes les modalités de croissance économique ne se valent pas. Alors qu’il est évident que l’Union européenne souffre de l’absence de projets de coopération viables, les États aussi ont eu tendance à se vider de leur substance dans le cadre de cette simple logique d’allocation du capital productif à l’échelle européenne et mondiale. 

La dimension identitaire de ces développements politiques est préoccupante mais peu surprenante. Nous sommes témoins de l’effondrement de l’illusion quant au dépassement des États-nations. Non seulement pour les pays qui connaissent un délitement économique mais aussi pour ceux qui ont connu un extraordinaire rattrapage, comme les anciens pays du bloc communiste, ou ceux qui affichent une solide prospérité comme l’Autriche, qui n’a rejoint l’UE qu’en 1995 une fois que la disparition de l’URSS l’y a autorisée, ou comme la Suisse qui, bien qu’à l’écart de l’appartenance formelle à l’UE, y est largement intégrée. 

Et la question migratoire alors ? La république tchèque n'a pratiquement pas reçu de « migrants ».... 

Il n’est pas très surprenant de voir, dans ce contexte, une partie de l’électorat de ces pays se focaliser sur la figure de l’immigré, que l’immigration y soit importante ou très faible. Si le mouvement historique de dépassement des États a neutralisé la capacité de mobilisation positive des peuples européens, il semble que des tendances plus sombres lui aient au contraire survécu. Bien que l’on puisse aborder les questions d’immigration de façon apaisée, il convient de ne pas prendre à légère ces obsessions identitaires et leurs conséquences, qui nous dépassent forcément. Nous ne revivons probablement pas les années trente, mais le type de vide politique qui apparait à tous les étages de la structure européenne engendre rarement vertu et raison. Cette réalité s’applique aussi bien aux Etats, qui pensaient s’en remettre à l’Europe pour à peu près tout et à une mondialisation prétendument heureuse, qu’à la bureaucratie européenne elle-même.

En tout état de cause, l’idée de vouloir sauver les meubles en divisant l’Europe centrale entre pro-européens (République tchèque, Slovaquie…) et eurosceptiques (Pologne, Hongrie) est inefficace car erronée dans ses prémisses, comme le montre justement le résultat de l’élection tchèque. Il est, dans tous les cas, trop tard désormais pour ce type de stratégie. Si les pays de ce que l’on appelle le groupe de Visegrád   suivent effectivement des tendances politiques assez différentes, la remise en cause du cadre européen y est commune et profonde. A vouloir stigmatiser à tout prix la critique de l’UE chez les membres les plus récents, on ne fait que donner du sens à une sorte de front commun de ces pays et surtout on y légitime les tendances politiques les plus néfastes. 

Les responsables européens devraient renoncer à l’instrumentalisation de cette « nouvelle Europe » et s’attaquer à la question essentielle du rééquilibrage du continent, du point de vue politique et économique. Les dérives politiques qui mettent en danger l’État de droit doivent être dénoncées. Mais les stratégies de stigmatisation de l’euroscepticisme en tant que tel sont vouées à l’échec. 

Le Brexit semble bien mal engagé. Pourquoi le processus de séparation de la Grande-Bretagne et de l'Union avance-t-il aussi peu ? Qui bloque ? Les Britanniques ? Les États membres de l'UE ? Pensez-vous, comme l'a récemment affirmé l'ancien ministre grec Yanis Varoufakis que le couple franco-allemand ne souhaite pas une véritable réussite des négociations mais veuille au contraire faire un exemple en rendant les choses difficiles aux britanniques ?

L’analyse de Yanis Varoufakis est intéressante et parfois même savoureuse, du fait de sa connaissance intime du cadre des négociations européennes, mais elle est limitée par une forme d’incohérence. Il ne cesse de démontrer sa compréhension du cadre inégalitaire qui organise les relations entre États au sein de l’Union européenne, mais il semble n’y reconnaître que deux échelons, celui d’hegemon et celui de dominion. Il ne fait aucun doute que la Grèce a exploré tous les aspects imaginables de cette dichotomie dans le cadre des plans d’aide. Mais les choses ne sont, en temps de crise, pas si simples ou binaires pour les grands pays. Autant la dépression grecque était un sujet d’importance parfaitement mineure pour l’Allemagne, autant la question du Brexit est tout de même d’un autre ordre.

L’instauration de barrières douanières entre le Royaume-Uni et l’UE, dans le cadre de l’OMC, n’aurait pas de conséquences économiques catastrophiques pour l’Allemagne, malgré son excédent bilatéral d’environ 50 milliards d’euros (86 milliards d’exportations contre 36 milliards d’importations…) avec Londres. Cela serait tout de même problématique pour l’industrie automobile, parmi d’autres secteurs. Dans le cadre politique allemand et de ses règles tacites, la chancelière n’a pas de mandat pour pénaliser délibérément un secteur phare de l’économie nationale à des fins politiques. Même dans le cas des sanctions contre la Russie, on a fini par voir les responsables économiques se manifester et rendre la position allemande ambivalente. 

L’UE souffrirait moins que le Royaume-Uni de l’instauration de barrières douanières mais il est évident que cela serait problématique pour un certain nombre de secteurs qui exportent massivement vers le Royaume-Uni. Plus encore, le commerce entre le Royaume-Uni et l’UE se fait très largement entre entreprises d’un même secteur dans le cadre de chaînes de valeur intégrées. L’instauration de barrières douanières dans ce cadre, tout comme l’addition d’une couche supplémentaire de bureaucratie, affecteraient ces secteurs de façon sensible. Par ailleurs, certains pays comme la Belgique et les Pays-Bas sont encore plus orientés vers le Royaume-Uni et souffriraient bien plus que l’UE prise dans son ensemble.

Alors oui, on entend beaucoup à Paris l’idée qu’un Brexit chaotique, sans accord, servirait d’exemple. Mais dans la plupart des pays européens, l’intérêt économique jouit encore d’une certaine priorité, et c’est notamment le cas en Allemagne, même si cette question n’y a pas d’implication macroéconomique majeure. 

Côté britannique, le principal problème réside aujourd’hui dans la faiblesse politique de Theresa May à la suite des élections générales désastreuse du moi de juin. La Première ministre ne jouit pas d’un véritable mandat pour négocier une nouvelle relation avec l’UE. Elle fait par ailleurs face à la fronde au Parlement des députés les plus pro-européens des deux bords, qui veulent s’assurer d’avoir leur mot à dire non seulement sur l’accord final mais aussi sur la possibilité de l’absence d’accord. Dans la réalité, l’idée d’un accord est de plus en plus ancrée de tous les côtés et les dirigeants des divers États membres sont pressés d’entamer les négociations sur la question commerciale. Évidemment, ceux-ci souhaitent aussi récupérer une partie de l’activité de la City et souhaiteraient donc un accord qui présente d’importantes contraintes pour le Royaume-Uni, en échange d’une limitation de l’immigration européenne.

Reste que l’idée d’encourager d

élibérément un véritable échec final des négociations est éloignée de la réalité. Le cadre fixé dans le cadre de la Commission est inefficace, et naturellement cette inefficacité en partie volontaire peut servir à orienter l’accord final. Des négociations chaotiques peuvent permettre de finir par mettre un accord sur la table, côté européen, et de négocier de simples amendements avec les Britanniques, qui seraient prétendument soulagés d’échapper à une forme de rupture et surtout à l’incertitude. Il semble ainsi que des brouillons d’accord commercial circulent entre ministères à Berlin. 

Le déraillement des négociations, dans le cadre caricatural qui a été fixé à Michel Barnier, a révélé les inquiétudes de divers États européens autant que la forme de chaos qui règne à Westminster et empêche les Britanniques de développer une véritable stratégie.

Et le couple franco-allemand, alors ? Existe-t-il toujours ? Emmanuel Macron poursuit Angela Merkel de ses assiduités mais cette dernière semble plutôt occupée à monter sa coalition « jamaïque ». Les projets de Macron de relance quasi-fédérale de l'Europe vous semblent-ils réalistes une fois cette coalition formée, où sont ils iréniques ?

Les projets d’Emmanuel Macron pour une réforme de la zone euro vont dans le sens du « gouvernement économique européen » dont rêve l’élite française depuis la conception de l’euro, malgré le rejet catégorique de l’Allemagne qui se focalise pour sa part sur le respect de simples règles budgétaires, par la contrainte. Cependant, même sur ce seul plan économique, les projets du Président français font l’impasse sur la question de la coordination macroéconomique qui est en réalité encore plus importante que celle du dispositif institutionnel. Si l’on a à l’esprit l’absence complète de coordination macroéconomique, l’Allemagne étant engagée dans une longue phase de désinvestissement visant à la maximisation de l’excédent budgétaire, on comprend que l’idée, encore bien plus ambitieuse, d’une sorte de fédéralisation de la zone est parfaitement exclue en Allemagne. Et c’était déjà le cas dans le cadre de la coalition sortante entre la CDU/CSU et le SPD. Le SPD et la myriade d’experts proche du parti assuraient le service après-vente fédéraliste de la politique de Mme Merkel, mais n’orientaient pas concrètement celle-ci dans ce sens.

Les élections allemandes de cet automne, avec l’entrée dans la coalition du FDP et l’arrivée massive de l’AfD au Bundestag aggravent cette réalité et la révèlent aux yeux du monde. L’élection d’Emmanuel Macron a, pendant quelques semaines, nourri l’idée d’une convergence de vues entre les dirigeants français et allemands, mais il n’y avait quasiment aucune réalité derrière ces affirmations, bien qu'elles semblaient faire consensus non seulement en Europe mais un peu partout dans le monde, de façon assez étonnante. 

Ce que l’on a appelé « couple franco-allemand » dans l’après-guerre n’existe plus depuis le début des années 1990. D’un côté la réunification allemande et l’intégration économique de l’Europe centrale ont changé en profondeur la place et le poids de l’Allemagne en Europe. De l’autre, les dirigeants français se sont empressés de se débarrasser de leurs prérogatives économiques, vues comme écrasantes, en imposant l’idée de l’euro aux Allemands, en échange d’un soutien à la réunification. Il n’y a jamais eu de couple franco-allemand parfait, symbiotique. Mais les mandats de Gerhard Schröder, bien qu’officiellement pro-européen et social-démocrate, ont changé en profondeur le rapport de l’Allemagne à la France et à l’Europe, quand simultanément la France parachevait son grand rêve bureaucratique d’abandon de ses responsabilités économiques. 

Le discours de la Sorbonne d’Emmanuel Macron a souvent été vu comme une grande feuille de route pour l’Europe, mais il semblait davantage prendre acte de la divergence de vue avec l’Allemagne sur les sujets les plus cruciaux comme l’euro, bien qu’il existe une certaine convergence sur d’autres sujets extérieurs.

Dans un entretien donné au Figaro, le philosophe Pierre Manent expliquait récemment : « L'Allemagne se trouve aujourd'hui dans la situation nationale la plus favorable où elle se soit jamais trouvée. Elle exerce sur l'ensemble européen une hégémonie qui est acceptée et souvent appréciée ». On sent pourtant un malaise dans ce pays, ainsi que l'ont montré le bon score de l'Afd aux élections du 24 septembre et le virage souverainiste des libéraux du FDP comme vous venez de le dire. Pourquoi ce malaise ?

Le vote AfD reste lié aux couches populaires, en particulier de l’Est. Mais le phénomène est plus complexe puisque le parti reprend en fait, en amplifiant la dimension eurosceptique, la grammaire économique ordolibérale. Il ne s’agit donc pas, en tant que tel, d’un relais économique de classes populaires sous pression, puisque le parti peut difficilement être vu comme défendant leurs intérêts. Même sa critique de l’euro, qui était la marque de fabrique du parti à sa création, suivait plutôt une ligne technocratique, à coup de dénonciations du système « Target 2 » (qui régit les flux entre banques centrales nationales dans le cadre de l’Eurosystème) qui fait l’objet d’une obsession maladive chez les eurosceptiques allemands. A l’origine, la ligne du parti semblait plutôt relever d’une sorte d’extrapolation des positions économiques allemandes traditionnelles. La crise des migrants a changé le cœur thématique du parti à partir de 2015. Si le manque de concertation dans les décisions du gouvernement d’Angela Merkel a été critiqué bien au-delà des cercles de l’extrême droite, l’AfD a alors affirmé un ancrage idéologique plus radical.

L’AfD participe de la montée d’un discours nationaliste qui, bien que minoritaire, dépasse le cadre sociologique de ce parti. On a vu au cours des derniers mois, un ouvrage révisionniste et antisémite, Finis Germania de Rolf Peter Sieferle, un historien et ancien conseiller du gouvernement pour l’environnement qui a mis fin à ses jours l’an passé, devenir un best-seller et susciter des prises de position contrastées, parfois complaisantes, au sein de l’establishment littéraire. Bien que l’élite médiatique ait fini par condamner cet ouvrage, dont l’auteur prétendait vouloir donner un sens non-négationniste à une expression telle que « mythe de la Shoah », le débat autour du livre a illustré la crise identitaire qui accompagne notamment la renaissance d’une extrême droite de masse, organisée politiquement.

L’AfD n’est pas un parti néonazi et, bien que nationaliste, ne s’inscrit pas dans l’environnement idéologique du fascisme, ne serait-ce que par sa conception limitée des prérogatives étatiques. Mais il encourage délibérément, notamment en son sein, une libération de la parole et une dédiabolisation de discours pour le moins ambigus sur le Troisième Reich, et l’utilisation de termes à connotation national-socialiste au sujet des immigrés (comme « Überfremdung » pour décrire la prétendue submersion des allemands de souche).

Par ailleurs, la notion de souveraineté a, en allemand, une forte connotation ethnique qui diffère de la conception française (bien que « Souveränität » ait évidemment une étymologie française). Cette différence se reflète également dans le sens donné à la nation, qui s’applique historiquement en France à un ensemble très hétérogène autour d’un projet étatique et d’un modèle de citoyenneté. Si certains philosophes comme Habermas, ont cherché à développer une orientation ouverte, plus politique, de la vision allemande dans le cadre notamment d’un dépassement européen, il convient de constater qu’ils ne sont finalement guère parvenus, malgré leur prestige académique, à orienter les conceptions nationales dans le sens résolument européen qu’ils avaient à l’esprit.

On constate, jour après jour, en Allemagne et ailleurs, le décalage entre les focalisations nationales et l’affichage rhétorique de la croyance en leur dépassement. Cette confusion produit des conséquences plus ou moins nocives selon les pays, mais elle va, dans tous les cas, à l’encontre d’une véritable coopération européenne. 

L’Europe a tellement investi, à tous points de vue, dans la mise en avant de la vision fédérale qu’elle est aujourd’hui paralysée par une crise intellectuelle et même sociologique qui empêche de dessiner la voie d’un nouveau mode de coopération. Au lieu d’un nouveau modèle, nous voyons l’ancien dégénérer en une superposition de crises identitaires nationales, dont il serait imprudent de se réjouir.

I. Omarjee : «On assiste à une évolution préoccupante des instruments juridiques européens».

Le droit communautaire est assez mal connu. Il est pourtant très important, au sein d'une Europe conçue avant tout comme un ensemble économico-juridique. L'intégration s'est faite d'abord par le droit, comme le rappelle ci-dessous Ismaël Omarjee, maître de conférence à l'université de Nanterre, co-directeur de M2 "juriste européen" et spécialiste de ces questions. Ce dernier revient ci-dessous sur la primauté du droit communautaire, sur les implications de l'appartenance européenne sur l'identité constitutionnelle de la France, sur les entorses à la charte des droits fondamentaux dans certains pays au nom de l'austérité, et sur bien d'autres points encore. 

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Deux arrêts fondateurs de la Cour de Justice des communautés européennes de 1963 et 1964 ont posé, en droit européen des principes essentiels que sont « l'effet direct » et la primauté du droit européen sur les droits nationaux. Pouvez-vous expliquer en quoi ces jurisprudences, très peu connues du grand public, sont fondamentales à connaître ?

Par ses arrêts rendus le 5 février 1963 (Van Gen en Loos) et le 15 juillet 1964 (Costa Enel), la Cour de justice a en effet consacré ces deux principes fondamentaux  que sont l’effet direct et la primauté. L’importance de ces principes tient à ce qu’ils sont constitutifs de l’ordre juridique communautaire c’est à-dire qu’ils confèrent à la Communauté européenne (aujourd’hui Union européenne) d’une part, sa spécificité au regard des autres organisations internationales d’autre part, son autonomie à l’égard des Etats membres. Leur compréhension est indispensable si l’on veut saisir le fonctionnement de l’Union européenne notamment dans ses rapports avec les Etats membres. 

Évoquons d’abord le principe de primauté. Ce principe a été consacré par l’arrêt Costa Enel du 15 juillet 1964 alors même qu’il n’était pas inscrit dans le Traité de Rome du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne ! Au terme d’une lecture particulièrement audacieuse de ce traité, s’appuyant davantage sur son esprit que sur sa lettre, la Cour de justice a considéré que les Etats « ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains et créé ainsi un corps de droit applicable à leurs ressortissants et à eux mêmes ». Elle en a tiré comme conséquence que « le droit du Traité ne pourrait (…) se voir judiciairement opposé un texte interne quel qu’il soit, sans perdre son caractère communautaire, et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle même ». Autrement dit, le droit communautaire prime le droit interne des Etats. En cas de conflit, le juge national doit nécessairement écarter la règle nationale au profit de la règle communautaire.

"Le droit communautaire prime le droit interne des Etats. En cas de conflit, le juge national doit nécessairement écarter la règle nationale".

L’importance de ce principe a par la suite été redoublée par l’extension progressive des compétences de la Communauté et par son application non plus aux seules dispositions du Traité mais également aux dispositions prises pour leur application : règlements et directives notamment. L’effectivité de ce principe repose sur les sanctions dont sont passibles les Etats s’ils manquent à son respect. En particulier, le recours en manquement permet à la Commission de saisir la Cour de justice contre un Etat récalcitrant.  

Il est vraiment important de comprendre que ce principe de primauté, sur lequel l’Europe s’est construite – construction essentiellement par le droit - a été imposé par le juge européen alors que les Pères fondateurs, en dépit de leur engagement supra-national, n’avaient pas osé l’inscrire dans les traités. D’un point de vue démocratique, cela n’est pas sans poser problème car il s’agit d’une mise sous tutelle des droits nationaux. 

Aujourd’hui, le principe de primauté ne figure toujours dans les Traités. Une déclaration annexée au Traité de Lisbonne (Déclaration n°17) en rappelle la substance : « les Traités et le droit adopté par l’Union sur la base des traités priment le droit des Etats membres …». 

Le principe de l’effet direct a, pour sa part, été consacré par l’arrêt Van Gend en Loos du 5 février 1963. Il désigne l’aptitude qu’à la règle européenne à créer directement des droits ou des obligations dans le chef des particuliers et la possibilité pour ces derniers de les invoquer devant le juge national. Pour cette raison, le juge national est considéré comme le garant de l’application du droit de l’Union. 

Le principe de l’effet direct est important car il permet au particulier de se prévaloir contre son Etat l’application d’une règle européenne devant le juge s’il estime que cette règle n’a pas été respectée. L’effet direct est alors vertical.

Le principe peut aussi être invoqué dans des litiges entre particuliers. Par exemple, entre un employeur et son salarié. L’effet direct est alors horizontal. Cet effet horizontal ne concerne cependant pas les directives. 

Les juridictions nationales françaises ont longtemps résisté à l'idée d’entériner la primauté du droit communautaire. Mais la Cour de cassation l'a fait en 1975, et le Conseil d’État en 1989 avec l'arrêt Nicolo. Ce dernier est un « grand arrêt » très connu, qui fait disparaître le principe de la « loi écran ». Qu'est-ce que cela signifie ? Contourner ainsi le législateur national au nom de l'Europe ne pose-t-il pas un problème démocratique ?

La reconnaissance de la primauté en France a été, en effet, tardive pour des raisons tenant à la tradition juridique française, plutôt réticente à accepter la supériorité des normes internationales, et au silence de la version initiale de Constitution de 1958 sur le phénomène communautaire.

L’article 55 de la Constitution qui, faut-il le rappeler, affirme la supériorité des traités internationaux sur la loi française sous réserve de réciprocité aurait pu fonder, dès l’origine, la reconnaissance du principe de primauté. Mais pendant  longtemps, les juridictions françaises ont privilégié une application a minima de l’article 55 de la Constitution, considérant que cette disposition ne s’imposait qu’au législateur. Si elles reconnaissaient la supériorité d’un Traité sur une loi antérieure contraire, elles considéraient que le Traité devait s’incliner devant une loi postérieure contraire compte tenu de la volonté souveraine du législateur.

L’évolution est venue d’abord de la Cour de Cassation à l’occasion d’un arrêt Société des cafés Jacques Vabre rendu le 24 mai 1975. Appelée à se prononcer sur la compatibilité d’une loi française avec certaines dispositions du Traité de Rome, la Cour de Cassation reconnaît la primauté du droit communautaire en se fondant tant sur la spécificité de l’ordre juridique communautaire que sur l’article 55 de la Constitution. S’agissant de cette dernière disposition, elle estime que la condition de réciprocité qu’elle contient doit être écartée pour l’application des Traités de l’Union.

Le Conseil d’Etat a mis davantage de temps à reconnaître le principe de primauté arguant dans un premier temps de la souveraineté du législateur français et de l’inopposabilité de l’article 55 de la Constitution au juge national. Comme vous le soulignez, la rupture est venue de l’arrêt Nicolo du 20 octobre 1989. Était en cause la compatibilité d’une loi française organisant les élections au Parlement européen avec les dispositions du Traité de Rome relatives à son champ d’application, notamment outre-mer. Opérant un revirement complet, donnant effet à l’article 55 de la Constitution, le Conseil d’Etat reconnaît la primauté des dispositions du Traité de Rome sur la loi française y compris lorsque celle-ci est postérieure au Traité. C’est en ce sens que le principe dit de la « loi écran » a disparu puisqu’aucune loi, qu’elle soit antérieure ou postérieure au Traité, ne peut plus s’opposer à l’application des traités.

On peut y voir une restriction au pouvoir du législateur mais cela n’est pas propre aux Traités européens. Les décisions du Conseil d’Etat se réclament moins de la spécificité de l’ordre juridique européen que d’une application bien comprise de l’article 55 de la Constitution. La primauté vaut ainsi pour tous les Traités et pas seulement pour les Traités européens. Il est vrai cependant que pour les autres Traités, la primauté reste soumise à une condition de réciprocité alors qu’elle est inopposable aux Traités européens. 

La reconnaissance de la primauté par la Cour de Cassation et le Conseil d’Etat est complète : elle s’étend aux règlements, aux directives et aux arrêts de la Cour de justice. 

A l'occasion de son arrêt Lisbonne de 2009, qui étudiait le traité du même nom, la Cour constitutionnelle allemande a renforcé les pouvoirs du Bundestag. Désormais, celui-ci est davantage consulté sur la question de l'Europe. De son côté, le Conseil constitutionnel français a posé pour la toute première fois une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union en 2013, semblant valider de fait la supériorité du droit de l'Union sur la loi fondamentale française. Il semble que selon les pays, le principe de la primauté du droit européen soit vécu différemment, et que certaines Cours constitutionnelles préservent mieux que d'autres la souveraineté de leur pays. Qu'en pensez-vous ?

Il ne faut pas se méprendre sur la position des juges français quant aux rapports entre la Constitution française et le droit de l’Union européenne. Il faut distinguer l’attitude du juge et celle du Constituant.

Rappelons d’abord les termes de l’article 54 de la Constitution : « Si le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République, par le Premier ministre, par le président de l'une ou l'autre assemblée ou par soixante députés ou soixante sénateurs, a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution ». De cette disposition, il résulte qu’un Traité contraire à la Constitution ne peut être ratifié qu’après une révision de la Constitution. En l’absence d’une telle révision, il convient soit de renoncer à la ratification soit de renégocier le Traité afin de l’expurger des termes inconciliables avec la Constitution. Cette disposition pose, à sa manière, la supériorité de la Constitution au Traité puisque la contrariété de ce dernier à la Constitution est un obstacle à sa ratification.

L’application de ce principe aux Traités européens devrait empêcher la ratification de Traités dont les dispositions heurtent les dispositions constitutionnelles. Or, à chaque fois que la question s’est posée, le Constituant français s’est résolu à modifier la Constitution pour permettre la ratification des traités européens. Ce fut le cas en 1992, en 1999 en 2008 pour la ratification des traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Lisbonne. Ces modifications successives de la Constitution – texte fondamental s’il en est - contribuent à sa banalisation et trahissent une attitude du Constituant peu respectueuse de l’identité constitutionnelle de la France.

"Ces modifications successives de la Constitution – texte fondamental s’il en est - contribuent à sa banalisation et trahissent une attitude du Constituant peu respectueuse de l’identité constitutionnelle de la France". 

La position des juges est nettement plus nuancée. Le Conseil d’Etat comme la Cour de Cassation dénient toute primauté de la règle européenne face aux normes constitutionnelles. En cas de conflit, ces juridictions appliquent les normes constitutionnelles. Ainsi en a-t-il été dans les affaires Sarran (CE, 30 octobre 1998) et Fraisse (Cass. A.P, 2 juin 2000) relatifs à la mise en œuvre des accords de Nouméa. De même, le Conseil constitutionnel a jugé que la primauté du droit dérivé de l’Union – règlements, directives – cédait devant une disposition contraire de la Constitution (Décisions du 10 juin et du 1er juillet 2004).

Il est vrai cependant que pour tenir compte de la participation de la République à l’Union européenne, le Conseil constitutionnel refuse de contrôler la constitutionnalité des lois de transposition d’une directive, estimant que « la transposition en droit interne d’une directive résulte d’une exigence constitutionnelle ». Ce signe d’ouverture vers le droit de l’Union européenne résulte directement de l’article 88-1 de la Constitution selon lequel « La République participe à l'Union européenne constituée d'États qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, tels qu'ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 ».

Faut-il pour autant conclure à l’immunité constitutionnelle des lois de transposition d’une directive ? La situation est plus complexe qu’elle n’y parait car le Conseil constitutionnel considère que la transposition d’une directive « ne saurait aller à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France » (Cons. Const 27 juillet 2006 ; 30 novembre 2006). Cette référence  à l’identité constitutionnelle nationale n’est pas propre au Conseil Constitutionnel français. On la retrouve aussi chez le juge constitutionnel allemand et traduit l’idée, exprimée par nombre de Cours constitutionnelles (allemande, polonaise, espagnole, italienne) que le droit de l’Union européenne n’a pas la primauté sur les exigences constitutionnelles définissant une identité nationale.

A la lumière de ces observations, on ne peut conclure que le Conseil Constitutionnel français préserve moins bien que ses homologues étrangers la souveraineté du pays. Ce constat n’est pas remis en cause par la saisine de la Cour de justice  à titre préjudiciel : celle-ci ne peut être perçue comme un acte de soumission de la Loi fondamentale au droit de l’Union européenne. Si elle traduit certes, incontestablement, une plus grande ouverture du vers le droit de l’Union européenne, elle ne signe pas le renoncement à assurer la suprématie de la Constitution française.

Il n’en demeure pas moins – et je vous suis sur ce point – que cette plus grande ouverture du Conseil constitutionnel vers le droit européen tranche avec la position plus hésitante de la Cour constitutionnelle allemande compte tenu de l’importance que ce pays accorde à la protection des droits fondamentaux. Longtemps méfiante vis à vis du droit communautaire, la Cour de Karlsruhe a semblé plus ouverte à partir des années quatre-vingt prenant acte de la volonté croissante des institutions communautaires, notamment de la Cour de justice, d’assurer protection des droits fondamentaux. Toutefois, la période récente, initiée en 1992 semble marquer le retour sinon d’une méfiance du moins d’une certaine vigilance. La jurisprudence récente met en avant une « clause d’éternité », noyau identitaire auquel le droit de l’Union ne saurait porter atteinte. Par ailleurs, la décision de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe du 30 juin 2009 sur la ratification du Traité de Lisbonne a renforcé le contrôle démocratique de la Cour sur les Traités inaugurant à bien des égards une nouvelle ère dans les relations entre l’Union et les Etats. Cette décision peut être résumée en quelques points :

- comme « organisation internationale », l’Union ne peut se prévaloir d’une souveraineté comparable à celle des Etats qui la composent. Aussi, le Parlement national doit se voir reconnaître des pouvoirs suffisants dans la participation à la procédure législative et à la procédure d’amendement des traités.

- il appartient au juge constitutionnel de faire obstacle à l’application en Allemagne de dispositions européennes incompatibles avec la Constitution. 

- Il n’existe pas de « peuple européen » souverain, par conséquent la souveraineté primordiale demeure aux mains des peuples et il s’ensuit que le Parlement européen n’a pas la même légitimité que les Parlements nationaux.

"Pour la Cour constitutionnelle allemande, il n’existe pas de « peuple européen » souverain, par conséquent la souveraineté primordiale demeure aux mains des peuples".

La Constitution française a été réformée plusieurs fois pour y intégrer les traités européens. Elle possède désormais un titre XV intitulé « de l'Union européenne ». Dans ce cadre et si la France devait un jour sortir de l'Union européenne à l'instar de la Grande-Bretagne, n'y aurait-il pas un laps de temps où le gouvernement devrait agir de manière inconstitutionnelle ? Comment réagiraient les différentes juridictions nationales ?

C’est une question difficile.La probabilité d’une sortie de la France de l’Union européenne me paraît assez faible surtout depuis le résultat des dernières élections françaises.

En se plaçant dans cette hypothèse, je ne perçois pas ce laps de temps ou le gouvernement devrait agir de manière inconstitutionnelle. Le titre XV de la Constitution ne fait que tirer les conséquences de la participation de la République à l’Union européenne. Il n’impose nullement cette participation. Il va de soi cependant que l’officialisation d’une éventuelle sortie de l’Union s’accompagnerait nécessairement de la suppression du titre XV de la Constitution. De même, elle serait nécessairement accompagnée d’un acte transitoire pour le règlement des situations en cours.  C’est l’usage en matière d’adhésion ou de sortie d’une organisation. Les solutions restent à imaginer et le Brexit pourrait valoir d’exemple.  Il faudra suivre attentivement les modalités de sa concrétisation. 

Récemment, le président de la Commission Jean-Claude Juncker a expliqué que le traitement économique actuellement infligé à la Grèce n'était certes pas conforme à la Charte des droits fondamentaux de l'Europe, mais que ce n'était pas si grave puisque la Troïka est une structure ad hoc qui agit hors cadre juridique. N'est-ce pas là, précisément, la définition de l'arbitraire et du droit du plus fort ?

Oui, je partage votre sentiment sur la brutalité et le caractère arbitraire d’une telle déclaration qui n’est, cependant, ni le fruit du hasard ni le signe d’une maladresse. La position défendue par Jean-Claude Juncker fait écho à la gouvernance économique et en particulier au schéma imaginé lors de l’adoption du Mécanisme européen de stabilité qui, à dessein, a été conçu en dehors du droit de l’Union européenne et donc de la Charte des droits fondamentaux.

A plusieurs reprises, la Cour de justice a été saisie de la conformité à la Charte des mesures nationales d’austérité exigées par l’Union ou contenues dans les accords de facilité d’assistance financière conçus dans le cadre du Mécanisme européen de stabilité. Qu’il s’agisse des mesures adoptées en Grèce, au Portugal,  à Chypre, en Roumanie ou en Irlande,  la Cour a constamment jugé que ces mesures ne pouvaient être soumises au contrôle de la Charte car elles ne relevaient pas du droit de l’Union.

"On assiste là à une évolution assez préoccupante consistant à créer des instruments en dehors du cadre juridique de l’Union pour ensuite les soustraire au contrôle juridictionnel ou aux textes fondamentaux".

On assiste là à une évolution assez préoccupante consistant à créer des instruments en dehors du cadre juridique de l’Union pour ensuite les soustraire au contrôle juridictionnel ou aux textes fondamentaux. Encore récemment, le tribunal de l’Union s’est déclaré incompétent pour connaître des recours de demandeurs d’asile à l’encontre de la déclaration UE-Turquie tendant à résoudre la crise migratoire au prétexte que cet acte n’a pas été adopté par l’une des institutions de l’Union européenne.

Pourquoi Macron risque d'échouer en Europe (vidéo).

Steve Ohana est professeur de finances à l'ESCP Europe et l'auteur  de "Désobéir pour sauver l'Europe" (Max Milo 2013). 

Coralie Delaume l'interroge ici sur la vision européenne d'Emmanuel Macron, sur son rapport avec l'Allemagne, sur la situation économique dans les pays du Sud de l'Europe et sur le Brexit.

N. Leron : « aucun pan du droit national n'échappe plus à l'emprise du droit de l'UE ».

Nicolas Leron est juriste et politiste, spécialiste de l'Union européenne. Il a coécrit avec Michel Aglietta La double démocratie, Une Europe politique pour la croissance (Seuil, 2017). Si les propositions qu'il formule sont assez différentes de ce qu'on lit habituellement sur le présent blog, le diagnostic, en revanche, est très proche. La description du processus "d'intégration négative" et l'accent mis sur le rôle de la Cour de justice de l'Union européenne, notamment, nous ont semblé mériter une attention particulière. 

***

Dans votre livre « La double démocratie » coécrit avec Michel Aglietta, vous émettez des propositions qui laissent entendre que vous espérez encore pouvoir sauver l'édifice, notamment la mise en place d'une « Europe puissance publique », qui ne soit ni un « saut fédéral », ni une fin de l'Union. Pour autant et malgré votre relatif optimisme, vous émettez sur l'Europe actuelle un diagnostic sévère. Vous expliquez notamment « l'intégration négative » y prime largement sur « l'intégration positive ». Pouvez-vous préciser ce que cela signifie ?

L'intégration positive et l'intégration négative sont deux notions forgées par le politiste allemand Fritz Scharpf pour distinguer deux dimensions de l'intégration européenne. L'intégration positive renvoie à la capacité de l'Union européenne (UE), par l'action de son législateur, de décider et de mettre en œuvre des politiques publiques européennes, notamment socio-économiques, ou d'harmoniser les législations nationales, par exemple en matière de fiscalité ou d'environnement. L'intégration positive relève ainsi de la question du faire, de l'agir collectif, par la voix du Conseil (l'instance intergouvernementale) et du Parlement européen (l'instance des citoyens). L'intégration négative renvoie, elle, à l'idée d'une intégration européenne mue par la force du droit de l'UE et de sa Cour de justice (CJUE). 

C'est ce qui se passe actuellement et ce n'est pas très engageant....

Certes. Le terme « négative » est peut-être mal choisi en ce qu'il induit une certaine connotation, un certain jugement de valeur sur ce type de dynamique d'intégration. Mais l'idée principale est que l'intégration négative échappe en grande partie aux gouvernements nationaux et plus largement au législateur européen. Elle est d'une certaine manière auto-entretenue : une fois institués, les traités européens, dont la CJUE est le porte-voix, vont produire de manière autonome un puissant droit du marché intérieur. La CJUE va étendre autant qu'elle le pourra le champ d'application et l'autorité du droit de l'UE sur les ordres juridiques nationaux. Au succès jamais démenti des avancées du droit de l'UE correspond un processus de dérégulation des législations nationales qui contreviennent, de près ou de loin, à la libre circulation intra-européenne des facteurs économiques et, plus largement, des citoyens de l'UE. Quasiment aucun pan du droit national n'échappe désormais à l'emprise du droit de l'UE.

"Une fois institués, les traités européens, dont la CJUE est le porte-voix, vont produire de manière autonome un puissant droit du marché intérieur. La CJUE va étendre autant qu'elle le pourra le champ d'application et l'autorité du droit de l'UE sur les ordres juridiques nationaux".

En revanche, l'intégration positive est bien plus moribonde. Du fait de la règle de l'unanimité ou de la majorité qualifiée, il est difficile pour le législateur européen de décider de grandes politiques socio-économiques qui viendraient contrebalancer les effets négatifs du marché intérieur. Le système décisionnel donne une prime au statu quo, c'est-à-dire un avantage pour les États membres qui se satisfont de la situation actuelle, du fait qu'elle leur procure un avantage compétitif (fiscalité, droit du travail...) au détriment des autres États membres. Les partisans du changement devront en effet surmonter la règle de la majorité qualifiée ou même de l'unanimité pour les secteurs les plus sensibles. C'est que que Fritz Schaprf appelle le piège de la décision conjointe. Les États membres ne peuvent accepter la règle de la majorité simple car ce serait prendre le risque intenable de se retrouver relativement souvent mis en minorité sur des sujets pouvant relever de l'intérêt national vital ou stratégique. Donc, a minima les États membres au sein du Conseil votent à la majorité qualifiée, mais du coup confèrent une prime aux tenants du statu quo.

Il s'ensuit une asymétrie entre l'intégration négative, en constante dynamique, et l'intégration positive, bien moins vigoureuse. De cette asymétrie découle un décalage entre l'ordre juridico-institutionnel de l'UE, en pleine force, et les politiques publiques européennes, souvent en deçà des enjeux et des demandes des citoyens.

De cet ordre juridico-institutionnel, vous expliquez que c'est une véritable « Constitution ordolibérale » de l'Europe. Pouvez-vous préciser ? 

L'Union européenne est d'abord et surtout une Europe de la règle. C'est là son grand écueil. Le cœur de l'UE, c'est le droit du marché intérieur, avec les libertés de circulation des facteurs économiques (marchandises, services, capitaux, travailleurs) et non économique (les citoyens de l'UE mais également indirectement les ressortissants d’États tiers liés aux citoyens de l'UE) et aussi le droit de la concurrence. Les traités européens forment ainsi une Constitution économique matérielle qui s'impose aux États membres. Cette Constitution économique européenne est de facture ordolibérale : elle garantit juridiquement l'établissement et le bon fonctionnement d'une concurrence libre et non faussée, selon la formule consacrée.

Ce libre-échangisme intra-européen qui découle du droit (et non d'une déréglementation totale dans la version néolibérale) place les États membres dans une situation de concurrence réglementaire. En effet, ne pouvant plus vraiment jouer sur leurs frontières nationales pour limiter les flux économiques avec leurs partenaires, les États voient leurs propres législations nationales mises en concurrence. Celui qui présentera la réglementation nationale la plus avantageuse en matière de fiscalité ou de droit du travail bénéficiera d'un avantage compétitif sur les autres États membres. De gauche ou droite, les gouvernements sont alors soumis à une pression systémique qui les conduit à mettre en œuvre, bon gré mal gré, une politique de l'offre. 

"Les traités européens forment ainsi une Constitution économique matérielle qui s'impose aux États membres. Cette Constitution économique européenne est de facture ordolibérale".

En somme, ça signifie qu'il n'y a plus d'alternance dans les États membres. Ou plus exactement qu'il y a « alternance sans alternative », selon une expression connue.

C'est ça. Traduit en termes de pouvoir budgétaire, cela signifie que les parlements nationaux, dans le vote du budget national, voient leurs marges de manœuvre réduites sur un plan qualitatif, c'est-à-dire quant à l'orientation de la politique budgétaire. Les citoyens, mécaniquement, perdent en pouvoir démocratique. Ils ont le choix entre le « travailler plus pour gagner plus » d'un Sarkozy ou le « redressement dans la justice » d'un Hollande, mais in fine il s'agit bien d'une politique de l'offre.

Cette perte « qualitative » du pouvoir budgétaire national se conjugue, en outre, avec une perte quantitative du fait des règles budgétaires européennes. Le paroxysme est atteint lorsque l’État membre est membre de la zone euro, c'est-à-dire qu'il n'a plus le levier monétaire, et que celui-ci est sous programme d'assistance, comme la Grèce. Le pouvoir budgétaire du parlement grec est réduit à peau de chagrin. Le kratos de la démocratie grecque devient presque virtuel. La démocratie grecque semble, pour bon nombres de citoyens grecs, être devenue un mot creux, sans consistance.

L'idée centrale de mon essai cosigné avec Michel Aglietta est que le cœur de la crise européenne n'est pas macroéconomique. Elle n'est pas un problème de souveraineté. Elle est une crise démocratique : une perte générale de kratos, qui se traduit par un sentiment d'impuissance publique de moins en moins supportable et supporté par les citoyens.

"La démocratie grecque semble, pour bon nombres de citoyens grecs, être devenue un mot creux, sans consistance".

Pas un problème de souveraineté ? Pourtant vous accordez une large place au rôle de la Cour de justice de l'Union dans votre ouvrage. A la suite de nombreux juristes, vous expliquez qu'elle a œuvré à « constitutionnaliser » le droit de l'Union.  Si les traités sont ainsi devenus une « quasi-constitution » à l'insu même des citoyens des États membres et même contre le souhait explicite de certains peuples qui ont clairement rejeté, en 2005, un projet de Constitution européenne, il y a bien une atteinte portée à la souveraineté des peuples, à la démocratie... 

La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) est une cour puissante qui a réussi, pas à pas, à établir son autorité, d'abord vis-à-vis des juridictions nationales, notamment des cours constitutionnelles et suprêmes des États membres. La saga de ce que les juristes appellent le « dialogue des juges » entre la CJUE et le Conseil d’État français constitue, par exemple, un morceau de choix dans l'histoire de l'intégration juridique européenne.

Le plus frappant, rétrospectivement, est que la CJUE a construit et imposé d'elle-même une doctrine constitutionnelle des traités européens, une « constitutionnalisation » de ceux-ci, notamment par l'affirmation de deux principes juridiques cardinaux : l'effet direct et la primauté absolue du droit de l'UE sur les droits des États membres. La combinaison de ces deux principes constituent une rupture conceptuelle vis-à-vis du droit international. Le droit européen devenait un droit d'une nature propre, d'un nouveau genre. Or ces deux principes n'étaient écrits nulle part dans les traités... ! Et s'ils le sont aujourd'hui, ce n'est que de manière très périphérique, presque cachée. Le principe de primauté du droit de l'UE n'est mentionné dans le traité de Lisbonne que dans une déclaration annexe (Déclaration n° 17). 

"Le plus frappant, rétrospectivement, est que la CJUE a construit et imposé d'elle-même une doctrine constitutionnelle des traités européens, une « constitutionnalisation » de ceux-ci, notamment par l'affirmation de deux principes juridiques cardinaux : l'effet direct et la primauté absolue du droit de l'UE sur les droits des États membres".

Étonnant pour un principe de portée constitutionnelle... !

Oui. Après, il ne faut pas mélanger les choses. Cette constitutionnalisation des traités européens par l'action jurisprudentielle de la CJUE n'a jamais été contredite par les États membres qui, traité après traité, ont au contraire eu tendance à codifier dans les traités la jurisprudence de la CJUE. Ce fut le cas, par exemple, en matière de protection des droits fondamentaux. Il ne s'agit pas non plus de l'édiction par la CJUE d'une Constitution au sens formel. Les États membres sont et demeurent les maîtres des traités. Le traité établissant une Constitution pour l'Europe (le « traité constitutionnel ») en est la parfaite illustration. Le processus d'élaboration et surtout de signature et de ratification du traité constitutionnel fut maîtrisé par les États membres. La preuve : les Français et les Néerlandais en ont rejeté, par voie référendaire, la ratification. Le traité de Lisbonne de 2007, qui reprenait il est vrai une bonne partie du contenu du traité constitutionnel, fut également le fruit de la volonté des États membres. Le traité de Lisbonne fut signé par les gouvernements et ratifié par les parlements nationaux – sauf pour l'Irlande qui a ratifié le traité par voie référendaire. La CJUE n'a rien à voir là-dedans. La question de savoir si la ratification par les parlements nationaux fut légitime ou pas relève d'une question de démocratie nationale, par européenne. De même pour le vote à deux reprises par les Irlandais. Ces derniers auraient pu revoter « non ».

Mais pour revenir à la CJUE et à son rôle dans la dynamique d'intégration européenne, le problème que cela peut soulever n'est pas tant un problème de légitimité politique qu'un problème de conflit constitutionnel avec les cours constitutionnelles nationales. En effet, à force de « constitutionnaliser » l'ordre juridique de l'UE et, par ce biais, de s'ériger elle-même en cour suprême de l'UE, la CJUE tend à entrer en concurrence directe avec les cours constitutionnelles nationales. D'où la résistance, sur un plan juridique, de ces dernières, à l'instar de la plus bruyante d'entre elle : la Cour constitutionnelle fédérale allemande. Pousser à un certain point, la conception d'une primauté absolue du droit de l'UE, c'est-à-dire y compris sur les normes constitutionnelles nationales, entre en contradiction avec le principe de souveraineté étatique qui se traduit dans le principe de suprématie de la Constitution nationale. Pour les lecteurs intéressés par cette question qui relève à la fois de la théorie du droit et de la lutte politique entre cours constitutionnelles, je renvoie à ma thèse La gouvernance constitutionnelle des juges : l'institutionnalisation d'un nouveau mode de régulation du risque de conflit constitutionnel dans l'Union européenne (disponible en ligne ici) ou encore à cet article que je viens de publier et qui reprend le cœur de ma thèse : « La gouvernance constitutionnelle des juges dans l'Union européenne. L'invention d'un mode communicationnel de régulation du risque de conflit constitutionnel », Revue du Droit de l'Union européenne (1/2017).

"Pousser à un certain point, la conception d'une primauté absolue du droit de l'UE, c'est-à-dire y compris sur les normes constitutionnelles nationales, entre en contradiction avec le principe de souveraineté étatique qui se traduit dans le principe de suprématie de la Constitution nationale".

Vous espérez que l'Europe deviendra une puissance publique si on la dote d'un budget propre, avec des ressources collectées par elle-même (et non transférées depuis les États). Étant donné, comme on l'a vu durant la crise grecque ou durant celle des migrants, que la solidarité entre les États-membres s'est déjà beaucoup émoussée, pensez-vous qu'il soit possible encore possible que ces derniers s'accordent pour mettre en place des taxes européennes (taxe carbone, taxe sur les transactions financières) ?

Le constat de l'analyse que Michel Aglietta et moi faisons est que la méthode des petits pas, c'est-à-dire l'amélioration progressive, par touches, du statu quo, conduit tôt ou tard dans le mur. La dynamique structurelle de politisation négative de l'Europe que nous identifions est bien trop forte pour être contrée, ou même contenue avec des rustines institutionnelles. Il faut un saut politique, un nouvel acte européen fondateur comme le furent le marché commun et la monnaie unique. Ou bien un saut en arrière comme le « Brexit ». Mais pour nous, sortie de l'UE ou grand saut fédéral correspondent aux deux faces de la même pièce : l'obsession de la souveraineté. Souveraineté transférée à l'UE ou rapatriement de la souveraineté au niveau de l’État : ces deux voies nous paraissent illusoires. Cela vaut également pour la politique monétaire, surtout pour la France. Le retour au franc ne rétablira en rien la souveraineté de la France ni sa compétitivité sur le plan économique. La France du franc avant l'euro subissait la puissance du Deutsche Mark. Et si la France sortie de l'euro pourra dévaluer à sa guise sa monnaie, les autres le pourront aussi. 

Quant au Royaume-Uni, outre la fragilisation historique de son intégrité territoriale avec la perspective d'un nouveau référendum sur l'indépendance de l’Écosse, il va se retrouver prochainement confronté aux contradictions du « Brexit ». Car entre la financiarisation accrue de l'économie du pays et sa réindustrialisation volontariste, il va falloir tôt ou tard choisir. Sortir de l'UE pour embrasser davantage la globalisation, je ne suis pas sûr que les électeurs du « Brexit » s'y retrouveront. Je ne suis pas sûr que le Royaume-Uni aura gagné tant que cela en souveraineté réelle, qui doit s'apprécier à l'échelle du nouvel ordre mondial.

Par ailleurs, si la création de la monnaie unique fut possible, cela veut dire que d'autres sauts politiques majeurs le sont également. Ce que nous pensons ni possible ni souhaitable, c'est le saut de souveraineté (qu'il soit un saut avant ou un saut arrière). Mais un autre saut nous semble à la fois nécessaire et possible : le saut budgétaire.

Est-ce que vous ne fétichisez pas un peu le budget ? En quoi est-ce plus qu'une simple rustine institutionnelle, technique ?

Parce que le budget relève de deux dimensions : d'une part, une dimension de stabilisation marcoéconomique, mais d'autre part, et surtout, une dimension constitutive du politique et de la démocratie. Sans budget réel, c'est-à-dire au-delà d'un budget technique comme c'est le cas pour l'UE actuellement, il n'y pas de pouvoir budgétaire, de kratos, et sans kratos il n'y a pas de parlement digne de ce nom, et donc pas de démocratie représentative. L'UE n'est pas une démocratie. Je ne dis pas qu'elle est anti-démocratique. Elle assure d'ailleurs un haut niveau de protection des droits fondamentaux. Elle respecte la règle de droit, la rule of law, et met en place un système institutionnel d'équilibre des pouvoirs. Mais elle n'est pas une démocratie car elle ne possède pas la chair du politique : la capacité à produire des biens publics de taille systémique, qui orientent le destin commun.

Ce saut budgétaire auquel nous appelons doit s'appuyer sur des ressources propres, c'est-à-dire sur une fiscalité européenne digne de ce nom. Une démocratie européenne ne saurait advenir que par la double capacité de mettre en commun une partie des richesses produites par l'existence même du marché intérieur (la valeur ajoutée européenne) et de décider collectivement des dépenses communes, c'est-à-dire quels types de biens publics européens nous, Européens, voulons produire. C'est ainsi qu'existe et vit une démocratie : la lutte pour la détermination des recettes et des dépenses de la communauté politique, à travers une lutte pour la définition de l'intérêt général.

C'est en instituant une démocratie au niveau de l'UE (ou d'un noyau dur d’États membres) que l'on pourra revivifier les démocraties nationales, en desserrant l'étau de l'Europe de la règle qui étouffe le pouvoir budgétaire des parlements nationaux. En résumé, il s'agit de passer d'une Europe de la règle, qui établit un jeu à somme nulle entre États membres (avec l'écueil inévitable du « I want my money back ! »), à une Europe puissance publique, qui établit un jeu à somme positive entre les États membres et l'UE.

Anniversaire du traité de Rome : « L'Union européenne est de moins en moins hospitalière »

Ce 25 mars marque le soixantième anniversaire du traité de Rome, acte de naissance symbolique de l’Union européenne. Quel bilan tirez-vous de soixante de construction européenne ?

Un bilan assez calamiteux, forcément. Il n'y a qu'à voir comment se sont passés les divers anniversaires de ce début d'année. Car celui du traité de Rome n'est pas le premier que l'on « célèbre ». L'année 2017 est aussi celle des 25 ans du traité de Maastricht, et celle des 15 ans de l'euro qui est entré dans nos portefeuilles le 1er janvier 2002.

Personne n'a pourtant eu le cœur à festoyer. Et pour cause. Les deux années qui viennent de s'écouler ont vu se succéder deux événement majeurs. D'abord la crise grecque de janvier à juillet 2015, qui s'est soldée une mise en coupe réglée de la Grèce. Commel'explique le spécialiste du pays Olivier Delorme la situation économique du pays est désormais effroyable. Sa dette est très clairement insoutenable, ainsi que le répète inlassablement le FMI, bien plus lucide dans ce domaine que les Européens. Son PIB, qui s'est rétracté d'un quart depuis le début de la crise en 2010, a encore reculé de 0,1 % en 2016. Cela signifie qu'en dépit d'une cure d'austérité digne du Guiness Book, l'économie hellène ne se relève pas. Le fait que Michel Sapin puisse affirmer, au sortir de l'Eurogroupe du 20 mars que « Le drame grec est derrière nous » montre que la « post-vérité » et les « alternative facts » ne sont pas l'apanage des « populismes ». Il est évident que le problème grec se reposera très bientôt.

L'autre événement majeur est évidement le Brexit, qui sera officiellement enclenché le 29 mars. Symboliquement, c'est un coup très dur pour l'Union européenne, qui se rétracte pour la première fois alors qu'elle n'avait fait jusque là que s'élargir. On a beau nous seriner que la Grande-Bretagne était très peu intégrée, l’événement reste lourd de sens. D'autant qu'en choisissant l'option du « Brexit dur » et en affirmant qu'à un mauvais accord avec l'UE elle préférait « pas d'accord du tout », Theresa May envoie le signal d'un retour du volontarisme en politique, ce qui ne manquera pas de susciter l'intérêt et l'envie dans les pays voisins.

De plus, contre toute attente, l'économie du pays ne s'effondre pas. Le professeur britannique Robert Skidelsky a récemment expliqué pourquoi dans une tribune parue dans la presse suisse : « la nouvelle situation créée par le Brexit est en fait très différente de ce que les décideurs politiques, presque exclusivement à l’écoute de la City de Londres, avaient prévu. Loin de se sentir dans une moins bonne situation (...), la plupart des électeurs du Leave pensent qu’ils seront mieux lotis à l’avenir grâce au Brexit. Justifié ou non, le fait important à propos de ce sentiment est qu’il existe ». En somme, les Britanniques ont confiance dans l'avenir, et cela suffit à déjouer tous les pronostics alarmistes réalisés sur la foi de modèles mathématiques. Or si la sortie du Royaume-Uni se passe bien économiquement, ça risque là encore de donner des idées aux autres pays.

L'Union européenne est de moins en moins hospitalière. Les dirigeants européens semblent baisser les bras pour certains, tel Jean-Claude Juncker lâchant un « Merde, que voulez-vous que nous fassions ? » devant le Parlement européen le 1er mars. D'autres s'adonnent carrément à l'injure tel Jeroen Dijsselbloem, le président néerlandais de l'Eurogroupe, affirmant toute honte bu le 21 mars : « Durant la crise de l'euro, les pays du Nord ont fait preuve de solidarité vis à vis des pays touchés par la crise. En tant que social-démocrate, j'accorde une très grande importance à la solidarité. Mais [les gens] ont aussi des obligations. On ne peut pas dépenser tous l'argent dans l'alcool et les femmes, et ensuite appeler à l'aide ». Bref, le bilan de la construction européenne en ce jour anniversaire est peu engageant, c'est le moins que l'on puisse dire. 

Votre dernier livre s'intitule La fin de l'Union européenne. Quels pourraient être le scénario de la fin de l’UE. Une nouvelle crise grecque ? La victoire du FN à la présidentielle ?  

D’abord, nous observons que l’Union européenne est déjà en voie de décomposition du fait de son incapacité à faire respecter ses propres règles par les États membres. Dans notre livre, nous parlons de la fin de l’Union européenne au présent et non au futur. On a pu observer les déchirements européens à l’occasion de la crise des réfugiés. La Commission a été obligée de suspendre l’application des traités dans l’urgence pour faire face à la désunion. Quant à la crise de la zone euro, elle a été l’occasion de tels déchirements qu’aujourd’hui cette même Commission renonce à sanctionner l’Allemagne pour ses excédents et le Portugal et l’Espagne pour leurs déficits. De même, aucune sanction n’est tombée contre la Hongrie qui a réformé sa Constitution et sa justice de manière à pouvoir contourner l’application du droit européen sur son propre territoire.

Pourtant, on fait comme si. Les institutions européennes tournent en partie à vide, mais elles tournent, et en France le droit européen continue de s’imposer tout comme la logique d’austérité de s’appliquer. Jusqu’à quand ? Peut-être qu’une victoire du Front national accélérerait la rupture de la France avec les règles européennes et précipiterait son éclatement institutionnel mais rien n'est moins sûr. Encore faudrait-il que Marine Le Pen fasse ce qu'elle promet actuellement, et il n'est pas certain du tout qu'elle en ait les moyens. Avec qui gouvernerait-elle pour avoir une majorité ? Avec une partie de la droite traditionnelle ? Mais cette dernière ne veut absolument pas qu'on touche au statu quo...

Un autre scénario envisageable serait en effet un défaut grec et unesortie de la Grèce de la zone euro. L’intransigeance allemande pousse de fait ce pays à envisager une stratégie de rupture, car comme on l'a dit précédemment, rien n’est résolu. Le jour où la Grèce fait officiellement défaut, les Allemands vont être contraints à « prendre leurs pertes » et donc à reconnaître ce qu’ils ont toujours refusé jusqu’à présent, c’est-à-dire qu’une union monétaire implique une union de transferts. Pas sûr qu’après cela l’Allemagne que souhaite encore rester dans l’euro.

Le scénario d'une crise extérieure est aussi envisageable. Après tout, la crise financière de 2008-2009 est venue des États-Unis. Quelle réaction auraient les autorités européennes en cas de nouvelle crise financière mondiale ? Comment l’Allemagne, premier pays créancier au monde, absorberait-elle la perte de son épargne qui ferait suite à une déflagration financière mondiale ? Que se passerait-il si une nouvelle crise touchait par exemple l’Italie ou si une brusque remontée des taux d’intérêt rendait de nombreux pays d’Europe du Sud à nouveau insolvables ?

Ce ne sont pas les scénarii de crise qui manquent. Ce qui manque, ce sont les scénarii crédibles qui permettrait à l’Union européenne d’en sortir renforcée. Aujourd’hui, on constate une telle divergence entre les économies des pays membres que tout choc externe touchera différemment les pays. Les pays créanciers seront-ils solidaires des pays débiteurs et inversement ? Vu les rapports de forces politiques actuels on peut sérieusement en douter.

Enfin, il ne faut pas minorer l'importance de ce qui se passe en Europe de l'Est. Début février, le Belge Paul Magnette, pourtant connu pour être un fervent européen, constatait que « L'Europe est en train de se désintégrer ». Puis il lançait cet oukase : « j’espère que le Brexit sera suivi par un Polxit, un Hongrexit, un Bulgxit, un Roumaxit ». C'est iconoclaste, mais c'est lucide. La passe d'armes qui s'est récemment produite entre la Pologne et l'Union autour de la reconduction de Donald Tusk à la présidence du Conseil laissera des traces à Varsovie. Les propos échangés ont été très durs. Le ministre des Affaires étrangères polonais, Witold Waszczykowski, a affirmé que son pays jouerait désormais « un jeu très dur » avec l'UE. Puis d'ajouter : « Nous allons devoir bien sûr abaisser drastiquement notre niveau de confiance envers l'UE. Et aussi nous mettre à mener une politique négative ».

La chute de l’UE était-elle inscrite dès le départ de son ADN ou s’agissait-il d’une bonne qui a été dévoyée ? 

Certains « eurosceptiques » pensent que le ver était dans le fruit, que la personnalité même des « Pères fondateurs » (Monnet, Schumann) souvent proches des États-Unis et/ou des milieux d'affaires portait en germes l'échec de l'Europe, qui ne pouvait être qu'un grand marché intégré un peu amorphe, une sorte de grande Suisse. Ce n'est pas notre avis.

Il y a eu en effet, pendant toute l'époque gaulliste, un affrontement entre deux visions de l'Europe. Celle de Monnet et des autres « Pères fondateurs », désireux de fonder une Europe supranationale qui échappe aux « passions populaires » et soit confiée aux bons soins de techniciens. C'est elle qui s'est imposée, puisque l'Union européenne est un édifice économico-juridique avant tout, un Marché unique ficelé dans un ensemble de règles de droit qui sapent la souveraineté des pays membres. Cette Europe fait la part belle à l'action d'entités « indépendantes » : Commission, Banque centrale européenne, Cour de justice de l'Union. Celles-ci prennent des décisions majeures mais ne sont jamais soumises au contrôle des citoyens et à la sanction des urnes. On a donc décorrélé la capacité à décider et la responsabilité politique, ce qui est tout de même assez grave pour la démocratie.

Pourtant, il existait une autre conception de l'Europe, celle des gaullistes. Elle semble d'ailleurs connaître actuellement un regain d'intérêt puisque l'on entend parler à nouveau, si l'on tend l'oreille, « d'Europe européenne ». Il s'agissait de bâtir une Europe intergouvernementale et d'en faire une entité politique indépendante de chacun des deux blocs (c'était en pleine Guerre froide), dont l'objet serait essentiellement de coopérer dans le domaine des Affaires étrangères, de la Défense, de la recherche scientifique, de la culture. Ça a été l'objet des deux plans Fouchet, au début des années 1960, qui ont échoué. Après cet échec, le général de Gaulle n'a pas tout à fait renoncé au projet. Faute d'avoir pu convaincre les Six, il a proposé à l'Allemagne d'Adenauer un traité bilatéral bien connu, le traité de l’Élysée. Ce traité a été signé parce qu'Adenauer y tenait. Le chancelier a toutefois fait l'objet de nombreuses pressions dans son pays, de la part de gens qui ne voulaient absolument pas renoncer au parapluie américain au profit d'un rapprochement franco-allemand. Ceux-là ont donc fait rajouter au traité de l’Élysée un préambule dans lequel il était écrit que le texte ne portait pas préjudice à la loyauté du gouvernement fédéral vis à vis de l'OTAN.

C'est une vieille histoire, celle de l'affrontement de deux visions. Les uns voulaient un marché et des règles de droit intangibles pour cadenasser les peuples. Les autres voulaient créer une entité stratégique indépendante à l'échelle du monde et respectueuse des souverainetés. Rien n'était écrit, c'est l'état des rapports de force de l'époque qui a tranché. En tout état de cause, il est singulier de voir les prétendus gaullistes d'aujourd'hui prêter allégeance à l'Europe telle qu'elle est, et un François Fillon, par exemple, se ruer à Berlin pour promettre des « réformes structurelles » à Angela Merkel...

Il faut ajouter qu'ensuite, les choses se sont dégradées par palier. Le traité de Rome, qui créait le Marché commun, a plutôt été une bonne chose pour l'économie du continent. Le marché s'est élargi pour les produits finis des pays membres, et a offert des débouchés supplémentaires à leurs entreprises. Mais la transformation du Marché commun en Marché unique avec la signature de l'Acte unique de 1986 change tout. Pour nous, c'est une date clé. À ce moment là, ce ne sont plus seulement les marchandises qui circulent librement, ce sont les facteurs mobiles de production, c'est à dire le capital productif et le travail. Ils vont naturellement s'agréger dans le centre de l'Europe, alors plus industrialisé donc plus attractif, pour des raisons historiques que nous expliquons longuement. En résulte un phénomène de « polarisation » qui appauvrit les pays de l'Europe périphérique, et enrichit le cœur, notamment l'Allemagne.

L'Acte unique est donc un virage substantiel. Mais la mise en place de l'euro, qui fluidifie encore les mouvements de capitaux et qui rend l'Allemagne sur-compétitive parce qu'il est sous-évalué pour elle, n'arrange rien. Enfin, l'élargissement à l'Est des années 2004 et 2007 est une nouvelle étape, car elle fait entrer dans le Marché unique de très nombreux Européens qui bénéficient de la libre circulation des personnes comme tout le monde, mais dont les salaires et les protections sociales sont bien moindre qu'à l'Ouest. Cela accroît très fortement la mise en concurrence des travailleurs. Les pays de l'Est se sont d'ailleurs spécialisés dans le dumping social.

Après la chute de l’UE, faudra-t-il reconstruire une nouvelle Europe ? Pourquoi ne pas conserver une partie de ce qui a été construit ? N’y a-t-il rien à sauver de l’Union européenne ?

Il y a des choses à sauver. Mieux, il y a des choses à développer. Toutefois, cela nécessite que soit préalablement défait l'existant, car l'édifice juridico-économique qu'est l'Union européenne (et qui n'est pas l'Europe, il faut insister là-dessus) met les pays européens en concurrence les uns avec les autres au lieu de les rapprocher. Au point de faire (re)surgir des animosités que l'on croyait hors d'âge, et même de conduire à des propos à la limite du racisme, comme ceux de Dijsselbloem évoqués plus haut.

Pour la suite, il faudra bien admettre que tout ce qui a marché jusqu'à présent en Europe relève de l'intergouvernemental et ne doit rien à l'Union. On peut donner quelques exemples : Airbus, entreprise d'abord franco-allemande mais ayant attiré à elle les Néerlandais et les Espagnols, justement parce que ça fonctionnait. A ceci près qu'on ne pourrait plus le refaire aujourd'hui, car les règles européennes en vigueur actuellement, notamment la sanctuarisation de la « concurrence non faussée », ne le permettrait pas. Voilà à cet égard ce que dit Jacques Attali : « On ne pourrait plus faire Airbus aujourd’hui (…) la Commission européenne concentre toute son attention et ses efforts sur la politique de concurrence. Cela conduit à un désastre, parce qu’une politique de concurrence sans politique industrielle s’oppose à la constitution de groupes européens de taille mondiale ».

On peut également citer l'Agence spaciale européenne, celle qui envoie Thomas Pesquet dans l'espace. Ça, c'est l'Europe qui marche, mais on ne l'évoque guère car elle ne pose pas problème. Elle relève de projets ponctuels, concrets, circonscrits, et permet la mise en commun de compétences sans déperdition de souveraineté. Sans doute pourrait-on garder Erasmus également, si cher au cœur des européistes et qui est, c'est vrai, un programme de l'Union. Mais l'apprentissage des langues et les échanges culturels ne doivent pas concerner pour autant qu'un nombre infinitésimal d'étudiants privilégiés. En outre, il n'y a pas besoin de traités d'ordre supranational pour faire cela. La Turquie, la Macédoine, participent au programme sans être dans l'UE.

Entretien initialement paru dans le Figarovox.