Un
texte intitulé « Néoliberalism
: oversold ? », vient
d'être publié ici,
dans le numéro de juin de la revue du Fonds monétaire
international. Il
critique, avec de la modération mais sans ambiguïté, la vigueur et
la généralisation des politiques néolibérales - qualifiées comme
telles - au niveau mondial, l'instabilité qu'elles provoquent, les
inégalités qu'elles génèrent.
Ce
n'est pas la première fois que des doutes s'expriment depuis le cœur
même du réacteur. Et cela n'empêche pas le réacteur de continuer
à tourner à fond, emporté par son propre élan.
En 2013 par
exemple, dans un rapport sur la Grèce (IMF
Country report n° 13/156) le Fonds avait esquissé un mea
culpa sur
les politiques d'austérité appliquées à la Grèce. Il
avouait avoir sous estimé les effets récessifs de la rigueur sur
l'activité économique hellène. Il convenait qu’il aurait mieux
valu envisager dès 2010 un défaut partiel sur la dette, qui sera
finalement autorisé que deux ans plus tard.
De
la même façon, la Commission européenne publiait la même année un
rapport mettant en cause l'austérité et indiquant par
exemple que « les
effets négatifs des
restrictions budgétaires et des hausses d'impôts sur l'emploi et le
niveau de vie sont de plus en plus visibles dans certains États
membres ».
Toutes
ces belles paroles de part et d'autre n'ont pas empêché que les
mêmes politiques de se poursuive, notamment en Europe et
spécialement en Grèce.
Ceci
dit, comme il n'y pas de mal à se faire du bien et parce que ce
n'est peut-être pas uniquement la simple « tempête
dans un verre d'eau » que
le journal Le
Monde adorerait
pouvoir y voir, voici le texte intégral du FMI.
La traduction ci-dessous a été réalisée par Monique Plaza et Loïc Steffan.
La traduction ci-dessous a été réalisée par Monique Plaza et Loïc Steffan.
***
Le
néolibéralisme a-t-il été surestimé ?
Au
lieu de relancer l'activité, certaines politiques néolibérales ont
accru les inégalités, compromettant en retour la croissance durable
de l’économie.
En
1982 Milton Friedman saluait le « miracle économique » chilien.
Près d'une décennie plus tôt, le Chili avait été soumis aux
politiques qui, depuis, se sont imposées partout dans le monde.
L'agenda néolibéral - expression davantage utilisée par les
critiques que par les tenants de cette politique - repose sur
deux éléments principaux. Le premier est l'accroissement de la
libre concurrence, obtenu grâce à la déréglementation et à
l'ouverture des marchés, y compris financiers, à la concurrence
étrangère. Le second est la réduction du rôle de l’État,
via les privatisations et les limites imposées aux gouvernements en
matière de déficits budgétaires et d'endettement.
On
assiste partout dans le monde, depuis les années 1980, à la
généralisation du néolibéralisme. Elle est notamment visible dans
la façon dont les différents pays ont introduit la concurrence dans
divers domaines de l'activité économique pour favoriser la
croissance.
Comme
on le voit dans la planche de gauche du graphique ci-dessous, la
poussée néolibérale au Chili a commencé une dizaine d'années
avant 1982, avec des changements de politiques le rapprochant des
États-Unis. D'autres pays ont également mis en œuvre des
politiques néolibérales (voir le graphique, planche de droite).
Il
y a certes eu des éléments positifs dans l'explosion néolibérale.
L'expansion du commerce mondial a sorti des millions de personnes
d'une pauvreté abjecte. L'investissement direct étranger a souvent
été un moyen de transfert de technologie et de savoir-faire pour
les économies en développement. La privatisation des entreprises
publiques a, dans de nombreux cas, permis de fournir des services
plus efficaces et de réduire le fardeau fiscal des gouvernements.
Cependant,
d'autres aspects du néolibéralisme n'ont pas fonctionné. Notre
évaluation de celui-ci se limite aux effets générés par deux
mesures : la suppression des restrictions à la circulation des
capitaux à travers les frontières d'un pays (la fameuse
libéralisation du capital), et l'assainissement budgétaire parfois
appelé « austérité », expression utilisée pour désigner
les politiques de réduction des déficits budgétaires et des
niveaux d'endettement. Une évaluation de ces politiques spécifiques
(plutôt que de l'intégralité vaste processus néolibéral) aboutit
à trois conclusions inquiétantes:
-
les avantages en termes de croissance semblent assez difficiles à
établir lorsqu’on considère un grand nombre de pays,
-
les coûts en termes d'accroissement des inégalités sont
exorbitants. Ces coûts incarnent le dilemme croissance / équité de
l'agenda néolibéral,
-
la hausse des inégalités hypothèque à son tour le niveau et
la durabilité de la croissance. Même si la croissance est le seul
ou le principal objectif du néolibéralisme, les partisans de
celui-ci devraient malgré tout prêter attention aux
effets distributifs.
Ouverture et fermeture ?
Comme
l'a noté Maurice Obstfeld (1998), « la théorie économique ne
laisse aucun doute sur les avantages potentiels » de la
libéralisation du capital, parfois appelée « ouverture financière
». Celle-ci peut permettre au marché international des capitaux de
canaliser l'épargne mondiale de façon à rendre plus efficiente son
utilisation à l'échelle internationale. Les économies en
développement disposant de peu de capital peuvent emprunter pour
financer leurs investissements, ce qui favorise leur croissance
économique sans exiger de fortes hausses de l'épargne dans leur
propre économie. Mais Obstfeld a également souligné le « risque
véritable » de l'ouverture aux flux financiers étrangers. Il a
admis que « cette dualité des avantages et des risques était
incontournable dans le monde réel ».
Il
se trouve que c'est le cas. Le lien entre ouverture financière et
croissance économique est complexe. Certaines entrées de capitaux,
tels que les investissements directs étrangers (IDE) - qui peuvent
inclure un transfert de technologie ou de capital humain - semblent
stimuler la croissance à long terme. Mais l'impact des autres flux -
comme les investissements de portefeuille, les services bancaires
risqués ou spéculatifs sur la dette - ne semble ni stimuler la
croissance, ni permettre au pays de mieux partager les risques avec
ses partenaires commerciaux (Dell'Ariccia et autres, 2008; Ostry ,
Prati et Spilimbergo, 2009). Cela suggère que la balance entre
avantages et risques des flux de capitaux dépend du type de flux
considéré, ainsi que de la nature des politiques menées.
Si
la croissance et ses bénéfices sont incertains, les coûts en
termes d'instabilité économique et la fréquence des crises
semblent quant à eux plus évidents. Depuis 1980, il y a eu environ
150 épisodes de volatilité pour les flux de capitaux dans plus de
cinquante économies émergentes. Comme indiqué dans la colonne de
gauche du tableau ci-dessous, ces épisodes se sont terminés par des
crises financières dans 20% des cas, dont beaucoup associées à de
forts épisodes récessifs (Ghosh, Ostry et Qureshi, 2016).
L'alternance
régulière de ces cycles d’expansion et de récession accrédite
l'affirmation de Dani Rodrik, économiste de Harvard. Pour lui,
tout cela « est à peine considéré comme un petit défaut dans les
flux de capitaux internationaux alors que c'est en réalité le fond
de l'affaire ». Bien que plusieurs causes se conjuguent, l'ouverture
sans cesse croissante aux mouvements de capitaux est un vrai facteur
d'instabilité. En plus d'augmenter les risques d'un accident,
l'ouverture financière modifie la redistribution des revenus et
accroît sensiblement les inégalités. En outre, les effets de
l'ouverture sur les inégalités sont beaucoup plus élevés quand un
accident survient (graphique ci-dessous, colonne de droite).
L'évidence
du coût élevé l'ouverture des marchés de capitaux par
rapport au bénéfice, notamment en ce qui concerne les flux à court
terme, a conduit l'ancien Directeur général adjoint du FMI, Stanley
Fischer, maintenant vice-président de la Réserve fédérale des
États-Unis, à s'interroger récemment : « quelle est l’utilité
des flux de capitaux internationaux à court terme ? ». Chez les
décideurs d’aujourd’hui, on sent monter la volonté de contrôle
afin de limiter les flux à court terme qui sont jugés susceptibles
d'entraîner - ou au moins de participer à - une crise
financière. Alors que le contrôle des capitaux n’est pas le seul
outil disponible - les taux de change et les politiques financières
peuvent aussi aider - il est parfois la seule option lorsque la
source d’un boom du crédit non durable est l’emprunt direct à
l’étranger ( Ostry et al, 2012).
La taille de l'État
Réduire
la taille de l'État est un autre objectif de l'agenda néolibéral.
La privatisation de certaines missions gouvernementales est un moyen
d'atteindre cet objectif. L'autre est de limiter les dépenses du
gouvernement via la réduction des déficits budgétaires, et en
limitant la capacité des gouvernements à s'endetter. L'histoire
économique de ces dernières décennies offre de nombreux exemples
de telles restrictions, comme la limite d'une dette à 60% du PIB
imposée aux pays voulant rejoindre la zone euro (et qui est
l'un des critères de Maastricht).
La
théorie économique donne peu d'indications sur le niveau optimal de
la dette publique. Certaines théories justifient des niveaux plus
élevés de dette (puisque la fiscalité créée de la distorsion) et
d'autres privilégient des niveaux inférieurs et même négatifs
(puisque les chocs défavorables appellent l'épargne de précaution).
Dans certaines de ses préconisations de politique budgétaire, le
FMI se préoccupe surtout de la vitesse à laquelle les gouvernements
réduisent leurs déficits et leurs niveaux d'endettement suite à
l'accumulation de dette dans les économies avancées induites par la
crise financière mondiale. Un désendettement trop lent perturbe les
marchés. Trop rapide, il peut faire dérailler la reprise. Mais le
FMI a également plaidé pour des remboursements partiels à moyen
terme dans nombre de pays avancés et émergents, principalement pour
éviter de nouveaux chocs.
Existe-t-il
de bonnes raisons, pour des pays comme l’Allemagne, le Royaume-Uni
ou aux États-Unis, de vouloir réduire leur dette publique ? Deux
arguments plaident pour le remboursement de la dette dans les pays
ayant une large assiette fiscale, et où le risque réel de crise
financière est faible. Le premier argument est que, bien que les
grandes récessions comme la Grande Dépression des années 1930 ou
la crise financière mondiale de la dernière décennie soient rares,
il est utile, quand ils se produisent, d'avoir mis à profit les
périodes plus fastes pour rembourser la dette. Le deuxième argument
repose sur l’idée que l’endettement élevé est mauvais pour la
croissance et que par conséquent, il est essentiel de diminuer la
dette pour favoriser cette dernière.
Il
est vrai que de nombreux pays (comme ceux d'Europe du Sud) doivent
pratiquer la consolidation budgétaire, notamment parce que les
marchés ne leur permettront pas de continuer à emprunter sans cela.
Pour autant la nécessité de « l'austérité » dans certains pays
ne signifie pas qu'elle soit nécessaire pour tous. Ainsi, la
circonspection vis-à-vis d’une politique unique est totalement
justifiée. Les marchés imputent généralement de très faibles
probabilités de crise de la dette aux pays qui ont une forte
réputation de responsabilité financière (Mendoza et Ostry, 2007).
Une telle réputation leur donne la latitude de décider de ne pas
augmenter les impôts ou de pas réduire les dépenses productives
lorsque le niveau de la dette est élevé (Ostry et autres, 2010;
Ghosh et autres, 2013). Et pour les pays ayant un bon bilan, le
bénéfice d'une réduction de la dette pour prévenir une future
crise financière se révèle exceptionnellement faible, même si
leur niveaux d'endettement est levé. Par exemple, passer d'un taux
d'endettement de 120% du PIB à 100% du PIB en quelques années ne
procure qu'une faible réduction du risque de crise pour les pays
(Baldacci et autres, 2011).
Mais
même si le bénéfice est faible, cela pourrait toutefois être
utile si le coût était également faible. Il se trouve, cependant,
que le coût pourrait être important - beaucoup plus que le
bénéfice. La raison en est que, pour arriver à un niveau
d'endettement plus faible, les impôts doivent être augmentés
temporairement ou les dépenses publiques réduites, et parfois les
deux à la fois. Les coût des hausses d'impôts ou des coupes dans
les dépenses nécessaires au désendettement peuvent être beaucoup
plus grand que la diminution du risque de crise permis par la
réduction de la dette (Ostry, Ghosh et Espinoza, 2015). Cela ne
signifie pas qu’on considère une dette élevée sans insidence.
Elle a bien sûr des inconvénients. Mais le point essentiel réside
dans l’idée que le coût d’une dette plus élevée (la
soi-disant fardeau de la dette) est celui qui a déjà été engagé
et ne peut de toute façon plus plus être récupéré.
Confrontés
au choix soit de vivre avec une dette élevée - en laissant la dette
se réduire grâce à la croissance - soit d'utiliser les excédents
budgétaires pour réduire la dette, les États ayant une
économie importante et une assiette fiscale largent feraient mieux
d’accepter de vivre avec leur dette. Car les politiques d'austérité
ont des coûts sociaux importants, détériorent l’emploi et
aggravent le chômage.
L'idée
que la consolidation budgétaire puisse générer de la croissance
(c'est à dire augmenter la production et le volume d'emplois), en
augmentant la confiance du secteur privé et de l'investissement, a
notamment été défendue par l'économiste de Harvard Alberto
Alesina dans le monde universitaire, et par l'ancien président de la
Banque centrale européenne Jean-Claude Trichet dans l'arène
politique. Toutefois, en pratique, les épisodes de consolidation
budgétaire ont davantage été suivis par des périodes de
faible que de forte croissance. En moyenne, une réduction de la
dette de 1 % du PIB augmente le taux de chômage à long terme de 0,6
% et de 1,5 % les inégalités de revenus mesurées par le
coefficient de Gini (Ball et autres, 2013).
En
somme, les avantages des politiques néolibérales semblent avoir été
quelque peu exagérés. Dans le cas de l'ouverture financière,
certains flux de capitaux, tels l'investissement direct étranger,
semblent apporter les avantages attendus. Mais pour d'autres, en
particulier les flux de capitaux à court terme, les bienfaits sur la
croissance sont difficiles à obtenir, alors que les risques en
termes de volatilité et de risque de crise accru sont très
présents. Dans le cas de l’assainissement budgétaire, les coûts
à court terme dûs à la baisse de la production, du bien-être et à
la hausse du chômage ont été minimisés. Et l'on a sous-estimé la
possibilité de garder des ratios d’endettement élevés si
l’assiette fiscale le permet, car cet endettement se réduira de
lui-même avec la croissance.
Un effet défavorable
En
outre, comme l’ouverture internationale et l’austérité sont
associées à une inégalité croissante des revenus, cela induit une
rétroaction négative. L'augmentation des inégalités engendrées
par l'ouverture financière et l'austérité pourrait freiner cette
croissance que le néolibéralisme prétend pourtant justement
vouloir stimuler. Or il y existe maintenant des preuves solides que
l'inégalité peut diminuer à la fois le niveau et la solidité de
la croissance, et ce de manière significative (Ostry, Berg et
Tsangarides, 2014).
La
preuve des dommages économiques créés par l'inégalité suggère
que les décideurs politiques devraient être plus ouverts à la
redistribution qu'ils ne le sont. Bien sûr, en dehors de la
redistribution, les politiques conduites pourraient être conçues
pour atténuer certains effets néfastes en amont, grâce par exemple
à l’augmentation des dépenses en matière d’éducation et de
formation qui augmentent l’égalité des chances par avance
certains impacts (on appelle cela des politiques de prédistribution).
L'assainissement budgétaire quant à lui, lorsqu'il est nécessaire,
pourrait être conçu pour minimiser l'impact négatif sur les
revenus les plus faibles. A l'inverse, dans certains cas, les effets
inégalitaires indésirables devront être corrigés après leur
apparition en utilisant les impôts et les dépenses publiques pour
redistribuer la richesse. Par chance, la crainte que de telles
politiques puissent nuire elles-mêmes à la croissance est sans
fondement (Ostry, 2014).
Trouver l'équilibre
Ce
qui précède suggère la nécessité de nuancer les bienfaits du
néolibéralisme. Le FMI, qui supervise le système monétaire
international, a été à l'avant-garde de ce réexamen. Par exemple,
l'ancien chef économiste Olivier Blanchard, a déclaré dès 2010 :
« un assainissement et une consolidation budgétaire crédibles à
moyen terme sont nécessaires dans de nombreuses économies avancées,
mais pas leur étranglement actuel ». Trois ans plus tard, la
directrice générale du FMI Christine Lagarde, a déclaré que le
Congrès américain avait eu raison de relever le plafond de la dette
du pays « parce qu’il ne faut pas contracter l’économie en
réduisant les dépenses brutalement alors que l’économie se
redresse ». En 2015 enfin, le FMI a indiqué que les pays de la zone
euro « disposant de marges de manœuvre budgétaires devrait les
utiliser pour soutenir l’investissement ».
L’avis
du FMI a également changé sur la libéralisation des capitaux –
on est passé d’une hostilité initiale aux contrôles à une
meilleure acceptation des contrôles pour faire face à la volatilité
des flux de capitaux . Le FMI reconnaît que la libéralisation
complète des flux de capitaux n'est pas toujours un objectif final
approprié, et que la poursuite de la libéralisation n'est bénéfique
et peu risquée que si les pays ont atteint certains seuils de
développement financier et institutionnel.
L'expérience pionnière
du Chili avec le néolibéralisme a reçu des éloges du prix Nobel
Milton Friedman, mais de nombreux économistes soutiennent
aujourd'hui la vision plus nuancée exprimée par le professeur
Joseph Stiglitz ( lui-même un prix Nobel ), selon laquelle le Chili
« est un exemple de succès des marchés combinés avec une
réglementation appropriée » (2002). Stiglitz a noté que, dans les
premières années de sa marche vers le néolibéralisme, le Chili
avait imposé « des contrôles sur les entrées de capitaux , afin
de en pas être innondé », comme cela s'est produit une décennie
et demie plus tard dans le premier pays de la crise asiatique, la
Thaïlande. L'expérience chilienne et d'autres donnent à penser
qu'aucun ordre du jour rigide ne fournit de bons résultats en tout
temps et en tous lieux. Les décideurs politiques et les institutions
qui les conseillent comme le FMI, doivent être guidés non par
l'idéologie, mais par les preuves tangibles de ce qui fonctionne
réellement.
