Banques et dette italiennes : après le "non" au référendum, que va-t-il se passer ? - entretien avec Steve Ohana

Steve Ohana est économiste et professeur de finances à l'ESCP Europe. Il est l'auteur de Désobéir pour sauver l'Europe, un ouvrage très pédagogique sur l'Union européenne et sur la zone euro.

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Hier s'est tenu un référendum décisif en Italie, relatif à la réforme constitutionnelle portée par Matteo Renzi. Le « non » l'emporté très largement et Renzi a immédiatement annoncé sa démission. Un tel scénario, anticipé avec anxiété par tous les acteurs et observateurs des marchés, avait fait pronostiqué l’apocalypse au Financial Times , qui est allé jusqu'à prévoir la faillite de huit banques. Pourquoi un tel alarmisme ? Quelle est la situation exacte des banques transalpines et à quoi est-elle due ?

Comme aux États-Unis, en Espagne ou en Irlande, les banques italiennes ont octroyé des prêts en grande quantité avant la crise de 2008, à des ménages et à des entreprises qui, aujourd’hui, n’ont pas les moyens de les rembourser.

Trois caractéristiques de l’Italie rendent la situation particulièrement critique aujourd’hui. D'abord l’exécutif italien s’est refusé à assainir le système bancaire de façon systématique et globale, comme l’ont fait par exemple l’Espagne et l’Irlande. Au lieu de procéder à une restructuration systématique de l’ensemble des banques, Matteo Renzi a opéré par recapitalisations successives des plus petites banques (certaines au cours de l’année 2015, d’autres à l’été 2016 via le fonds privé Atlante). Il a sans doute parié sur une sortie de crise dans la zone euro, qui aurait pu permettre à la plupart des crédits à risque d’être finalement remboursés, et aux grosses banques d’absorber les petites banques plus fragiles.

Ce pari a été perdu. Le résultat est un système bancaire italien composé de banques « zombie », avec des actifs à la valeur incertaine et des fonds propres très insuffisants pour leur permettre de se financer et de prêter normalement. Or, l’économie italienne étant très dépendante de son système bancaire, la fragilité des banques italiennes perpétue la crise de demande, ce qui, en retour, nuit à la solvabilité des emprunteurs et donc à la santé des banques. C'est un cercle vicieux.

La reprise constatée en zone euro depuis deux ans est aussi très timide dans la Péninsule, les prix de l’immobilier continuent de chuter à l’inverse du reste de la zone euro et en particulier de l’Espagne et le taux de prêts non performants dans les banques italiennes est aujourd’hui le plus élevé de toute la zone (environ 18% du total des prêts). On estime aujourd’hui les prêts non performants à 360 milliards d’euros et les besoins en capitaux propres des banques italiennes à environ 40 milliards d’euros.

Et l'Union bancaire, alors ? Elle ne sert à rien dans le cas italien ?

Disons que depuis 2015, les nouvelles règles de résolution bancaire instaurées par « l’Union Bancaire » interdisent à un État de l’UE de recapitaliser ses banques sans faire prendre des pertes aux « créanciers non protégés » (détenteurs de « dette subordonnée », déposants au-dessus de 100 000 euros…). Et le retard pris par l’exécutif italien dans l’assainissement du système bancaire prend une tournure presque tragique dans ce contexte.

En effet, une grande partie des créanciers non protégés des banques italiennes se trouvent être des particuliers. Ainsi, 2 milliards des 5 milliards de dette subordonnée de la banque Monte Paschi di Siena, aujourd’hui au centre de tous les regards (35% de prêts non performants), sont détenus par des particuliers. L’été dernier, un retraité qui avait perdu 100 000 € suite à la mise en faillite par l’Etat de la Banca Popolare dell’ Etruria e del Lazio s’était suicidé, provoquant un émoi important en Italie.

Ce dernier point souligne la faillite de gouvernance patente au sein des banques italiennes. Les liens de connivence entre managers et milieux politiques ont permis de mettre le couvercle sur des politiques de gestion de risque plus que laxistes et des pratiques frauduleuses dont l’ampleur commence tout juste à être découverte. Ainsi, de nombreuses banques du Nord de l’Italie ont proposé aux particuliers des produits appelés « azioni baciate» (« kissing shares »), c’est-à-dire des « prêts adossés à des actions », par lesquels les banques prêteuses proposaient aux emprunteurs d’utiliser une partie du prêt octroyé pour acheter des actions…émises par les banques prêteuses !

Ces pratiques ont débouché sur une crise sociale dans la région de Venise où les banques locales- mises en faillite puis rachetées à l’été 2016 via le fonds Atlante- jouaient un rôle fondamental dans le financement de l’économie et jouissaient de la confiance quasi aveugle des petits épargnants. Ensuite, la crise est devenue politique quand ont été découvertes la longue omerta de la classe politique et des régulateurs bancaires sur ce type de pratiques et l’incapacité des leaders politiques italiens à compenser correctement les épargnants floués.

Dans ce contexte politiquement chargé, on comprend bien pourquoi Matteo Renzi insiste tellement auprès des leaders européens pour recapitaliser directement les banques italiennes sans faire prendre de pertes aux créanciers non protégés… Mais Angela Merkel s’y refuse obstinément depuis plusieurs mois, de peur de miner la crédibilité de l’Union Bancaire.

Mais en quoi la victoire du « non », ici, est-elle un problème européen ? La question soumise aux électeurs était une question institutionnelle interne à l'Italie, et n'avait pas grand chose à voir avec les difficultés bancaires en zone euro....

Disons que ce « non » peut ouvrir une période d’incertitude politique qui pourrait décourager les investisseurs pressentis pour participer aux plans de recapitalisation privés actuellement mis en place pour venir au secours des banques italiennes les plus fragiles, en particulier la banque Monte Paschi. Dans ce cas, la seule issue serait la nationalisation de la banque par l’État italien (qui pourrait emprunter directement sur les marchés ou auprès du Mécanisme Européen de Stabilité si la situation devenait trop tendue sur les marchés).

Là, si Angela Merkel reste aussi inflexible sur le respect des règles de l’Union Bancaire, ceci déboucherait sur de nouvelles ponctions de petits épargnants particuliers et l’aggravation de la crise politique dans la Péninsule.

Justement, s'agissant d'Angela Merkel : a-t-elle vraiment intérêt à rester inflexible ? On sait le système bancaire européen interdépendant et fragile. N'existe-t-il pas un risque de contagion à d'autres pays de la zone euro ? Le géant allemand Deutche Bank, par exemple, qui s'est trouvé dans la tourmente l'été dernier, peut-il être touché ?

Pour l’instant, force est de constater que les effets de contagions du problème bancaire italien restent assez limités, malgré le fait que la victoire du « non » au référendum était largement anticipée par les marchés depuis quelques semaines. C'est dû, à mon avis, à trois phénomènes.

D'abord, le système bancaire européen est perçu comme mieux capitalisé aujourd’hui qu’il ne l’était au début de la crise. Les capitaux propres des banques européennes sont visiblement considérés comme suffisants pour absorber des pertes sur leurs expositions aux banques italiennes (les banques françaises sont les plus exposées à ce risque, à hauteur d’environ 50 milliards d’euros).

Ensuite, les banques italiennes aujourd’hui au centre de toutes les attentions sont des banques de dépôt traditionnelles qui participent peu à la liquidité sur les marchés financiers continentaux et mondiaux.

Enfin, l'un des canaux de contagion les plus importants est le marché des dettes souveraines. Or, même s’il y a un stress perceptible sur la dette italienne, celui-ci est contenu par la présence de la BCE sur les marchés de dette souveraine et par sa promesse implicite d’acheter davantage de dette sur les marchés en cas d’aggravation du stress.

De ces trois points, seul le premier est, à mon avis, susceptible d’évoluer défavorablement par la suite. Ainsi, des estimations indépendantes effectuées par des chercheurs de la New York University, dressent un tableau assez alarmant du système bancaire européen, chiffrant les besoins de fonds propres des banques européennes à 250 milliards d’euros (dix fois plus que l’estimation fournie par l’Autorité Bancaire Européenne lors des stress tests bancaires de 2014), dont 170 milliards pour les cinq plus grandes banques françaises.

Quant au problème de Deutsche Bank, il est pour le moment repassé en second plan mais susceptible de resurgir à tout moment, la banque étant notoirement sous-capitalisée et n’ayant jusqu’à présent pas réussi à trouver une solution pour se recapitaliser de façon privée.

Mais comme le vous le soulignez, on n'imagine pas la BCE rester les bras croisés en cas de gros pépin. De quels outils dispose-t-elle ?

La BCE rachète aujourd’hui pour 80 milliards de dette souveraine des pays de la zone euro chaque mois, selon une clé correspondant à la part de chaque pays dans son capital. Elle pourrait modifier à la marge cette clé d’une manière favorable à l’Italie, mais cela serait vu évidemment chez les conservateurs allemands comme une « largesse » injustifiée aux nations dépensières. Elle n’aurait cependant pas trop de mal à justifier cette politique si la panique s’empare des créanciers de l’Italie et si l’enjeu devient, comme en 2012 avec l’OMT, la survie même de l’euro.

Et ça pourrait arriver ? On a assisté ces derniers jours à une remontée des taux (au dessus de 2%) sur les titres de dette italiens, mais on est quand même loin de la situation de 2012, où ces taux étaient montés autour de 7 %...

Oui, je crois que la nature de la crise actuelle est fondamentalement différente de celle que nous nous avons connue. Jusqu’en 2012, qui a vu l’annonce par Mario Draghi de l’OMT, la zone euro était confrontée au risque d’effondrement à court terme du système bancaire via la dépréciation des titres de dette souveraine sur les marchés. Ce risque, de nature financière et bancaire, est aujourd’hui écarté grâce à l’assurance fournie par l’OMT que les titres de dette souveraine italiens et espagnols ne seront pas autorisés à se déprécier au-delà d’une certaine limite sur les marchés.

La zone euro est aujourd’hui confrontée à un risque plus sournois et plus existentiel : celui du rejet politique du statu quo de la zone euro dans un nombre de plus en plus grands de pays et, à terme, dans les urnes. Certes, le vote négatif au référendum grec sur le nouveau mémorandum de la Troïka de l’été 2015 n’a pas conduit à une dislocation de la zone euro car Alexis Tsipras a finalement fait le choix de capituler devant les exigences des créanciers de la Grèce. Mais, il n’est pas certain qu’il en soit de même à l’avenir.

Le doute omniprésent quant à la survie politique de la zone euro à moyen terme est destructeur et auto-réalisateur. Les investisseurs imposent aux pays périphériques une prime de risque sur leurs taux d’emprunt, due au risque de défaut ou de redénomination de leur dette en devise locale. Les déposants participent également à une fuite des capitaux de la périphérie vers les pays cœur, de peur de voir leur épargne convertie en devise locale.

Le résultat de ces comportements est le suivant : des investissements en berne, des taux d’intérêt trop élevés au regard de la croissance et de l’inflation, une dette publique et privée qui s’accroît continûment en pourcentage du PIB, un besoin d’épargne privé et des efforts d’austérité supplémentaires de la part des ménages et des gouvernements. Tout cela mine la croissance, aggrave le sentiment de colère des classes moyennes, et renforce finalement le risque d’un vote pour un parti favorable à la sortie de l’UE ou de l’euro dans tous les pays, y compris les pays créditeurs…

C’est un cercle vicieux infernal dont il est impossible de sortir dans le cadre du statu quo actuel de la zone euro. C’est ce cercle vicieux qui pose aujourd’hui un risque existentiel à la zone euro à moyen terme, plutôt que le risque de marché sur les dettes souveraines à court terme, que la BCE parvient à contenir.

Du coup, vous ne partagez pas l'analyse de Joseph Stiglitz pour lequel l'Italie sera le premier pays à quitter, à moyen terme, la zone euro ?

Paradoxalement, la victoire du « non » au référendum réduit le risque d’une ascension au pouvoir du Mouvement Cinq Étoiles dans l’année qui vient (rappelons que les prochaines élections doivent avoir lieu au plus tard en 2018). La victoire du « oui » aurait été beaucoup plus explosive.

En effet, la réforme constitutionnelle proposée au vote, combinée à celle déjà passée à l’été 2016, aurait eu pour effet de donner au M5S les moyens de gouverner le pays sans avoir besoin de former une coalition majoritaire avec d’autres partis (ce que ce mouvement est incapable de faire à l’heure actuelle). Il aurait donc pu, en particulier, proposer au peuple italien un référendum sur l’appartenance à l’UE ou engager un bras de fer avec la Commission Européenne et l’Allemagne sur la gouvernance de la zone euro, dont l’issue aurait pu être cette fois l’implosion désordonnée de la zone, étant donné le rôle central de l’Italie dans le marché obligataire européen (rappelons que le marché de dette souveraine italien est le plus important de la zone euro et le troisième plus important au monde).

Avec la victoire du non, le risque, plus « conventionnel », est celui d’une nouvelle période de paralysie politique de la Péninsule, pouvant mener finalement, après une période de blocage plus ou moins longue, à la formation d’un nouveau gouvernement de coalition favorable au statu quo, celle-ci contribuant à prolonger et aggraver le pourrissement de la situation économique, sociale et politique de la Péninsule, selon le processus décrit précédemment.

Ce qui n'est guère réjouissant !

Non. Mais à mon avis, il faut plus s’inquiéter à court terme de la situation néerlandaise, où le parti anti-euro PVV, emmené par Geert Wilders, est donné largement en tête des sondages aux élections de mars 2017. 

Référendum en Italie : pourquoi l'Europe va trembler.

«En Italie, les gens sont de plus en plus déçus par l'euro. Les Italiens commencent à réaliser que l'Italie ne fonctionne pas bien dans l'euro», expliquait Joseph Stiglitz au journal allemand Die Welt début octobre. Le prix Nobel d'économie pronostiquait donc un «Italexit» (une sortie italienne) dans un proche avenir.

Le référendum à haut risque qui se tient dans la Péninsule ce dimanche peut-il aboutir à ce résultat? Les deux éléments paraissent a priori sans lien puisque la consultation portera sur l'équilibre des institutions italiennes. Toutefois, la crise politique susceptible d'en résulter dans ce pays à l'économie en berne pourrait secouer l'Europe durement. Après la crise grecque de 2015 et le «Brexit» de juin 2016, ce pourrait être un nouvel acte de l'effondrement européen qui se joue sous nos yeux.

Sur quoi le référendum porte-t-il?

On pourrait croire qu'il ne concerne que les Italiens puisque le scrutin du 4 décembre porte sur un projet de réforme constitutionnelle. Ce projet est soumis au peuple faute d'avoir obtenu la majorité des deux tiers nécessaire à une simple adoption parlementaire.

Le texte prévoit de transformer la chambre haute du Parlement pour en faire un «Sénat des régions» au périmètre réduit, en diminuant des deux tiers le nombre de ses membres et en lui conférant un rôle essentiellement consultatif. Il s'agit d'abaisser les pouvoirs de ce Sénat et de mettre fin au «bicaméralisme parfait» qui donne exactement les mêmes prérogatives aux deux chambres, que ce soit pour le vote des lois ou pour celui de la confiance au gouvernement. En effet, le fonctionnement actuel des institutions est jugé source de lenteurs et d'instabilité politique (Rome a connu 63 gouvernements en 60 ans....). En tout état de cause et comme expliqué sur le site Telos, «il s'agirait d'une rupture symbolique très forte [car] le bicaméralisme parfait [...] caractérise la vie politique italienne depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale […]. Pour les constituants de 1946, il s'agissait alors de consolider autant que possible la digue démocratique, au sortir de vingt ans de fascisme».

Mais si le résultat du référendum est décisif pour l'Europe, c'est parce que le Premier ministre Matteo Renzi y a lié son avenir. Certes, quelques expériences récentes nous enseignent qu'il faut rester prudent face aux sondages. Pourtant, force est d'admettre que dans le présent cas, ils vont tous dans le même sens. Tous mettaient le «oui» en tête au début de l'année 2016. La tendance a commencé à s'inverser au printemps, puis s'est complètement retournée. Le «non» est aujourd'hui donné vainqueur par tous les instituts. Il faut dire que dans les faits, le scrutin s'est transformé en vote pour ou contre Renzi. Plébiscité lors de son arrivée au pouvoir, le Chef du gouvernement a énormément déçu depuis.

Que se passera-t-il si Renzi perd?

Quelques excentriques espèrent qu'il démissionnera au profit d'un «gouvernement technique» susceptible de vaincre la «résistance au changement» des Italiens et de les convertir pour de bon à l'austérité. C'est par exemple le cas de The Economist. Dans un éditorial intitulé «Pourquoi l'Italie devrait voter non à son référendum», l'hebdomadaire britannique explique: «La démission de M. Renzi peut ne pas être la catastrophe que beaucoup craignent en Europe. L'Italie pourrait se doter d'un gouvernement technocratique de transition comme elle l'a souvent fait par le passé. Si, toutefois, un référendum perdu devait suffire à déclencher l'effondrement de l'euro, ce serait le signe que ce dernier était très fragile, et que sa disparition n'était qu'une question de temps».

Une telle option n'est pas celle privilégiée par les économistes de chez Natixis. Ces derniers ont étudié le sujet, et ont tout intérêt à l'avoir fait soigneusement tant le système bancaire européen serait secoué en cas de crise politique italienne. Dans une étude publiée cet été, la banque française n'estimait qu'à 15% la probabilité de remplacement de l'exécutif actuel par des technocrates. Elle penchait plutôt (probabilité = 25%) pour plusieurs mois d'impasse politique suivis de l'organisation d'élections législatives anticipées.

Problème: la loi électorale a changé elle aussi. «L'Italicum», voté à l'arraché au printemps 2015 après que Renzi a du engager la responsabilité de son gouvernement sur le texte, est entré en vigueur le 1er juillet dernier. Elle forme un «package» avec la réforme constitutionnelle proposée aux suffrages dimanche, l'Italicum instaurant un système majoritaire à deux tours avec une grosse prime pour le parti arrivé en tête au second tour, ou le cas échéant, pour celui ayant obtenu plus de 40% des voix au premier. Le but est là aussi de renforcer la stabilité politique, en assurant à la Chambre - dont les pouvoirs relatifs croîtront si les Italiens votent «oui» au référendum - une majorité absolue.

Mais il se trouve que la loi électorale Italicum est actuellement... en cours d'examen par la Cour constitutionnelle. Comme l'explique La Tribune dans une analyse faisant saillir l'invraisemblable complexité de la situation, «il existe une possibilité que cette loi soit invalidée en partie avant le scrutin et que donc la loi électorale ne s'applique qu'en partie». Et encore, pour la seule Chambre des députés puisque l'Italicum ne concerne pas le Sénat.

En somme, c'est le chaos assuré, avec des parlementaires élus on ne sait encore comment, et deux Assemblées de coloration peut-être différente.... mais conservant des pouvoirs identiques si le «non» l'emporte dimanche. L'une d'elles pourrait en effet être arrachée par le Mouvement 5 Étoiles (M5S), ce dernier poursuivant sa montée en puissance après avoir brillé aux dernières élections municipales.

Voilà donc de quoi faire paniquer «les marchés» et toute l'Europe à leur suite. D'autant que le vote intervient dans un contexte économique passablement dégradé.

Un contexte économique propice à la tempête

La situation économique de l'Italie est mauvaise. Le PIB croît mollement, et n'a même pas retrouvé son niveau d'avant la crise de 2007-2009. Le «Jobs act», l'une des grandes réformes de Renzi (et prédécesseur de la «loi travail» française), a eu beau «flexibiliser le marché de l'emploi», le taux de chômage continue d'évoluer autour de 11,5%. Les entreprises et l'État investissent peu.

Surtout, la dette italienne dépasse les 2000 milliards d'euros (six fois plus que le montant de la dette grecque...). Elle est la plus élevée de la zone euro, et une instabilité politique durable ne manquerait pas de hâter le mouvement de remontée des taux sur cette dette. Cette remontée a déjà commencé en Europe à la faveur de l'élection de Donald Trump aux États-Unis et de ce que les marchés anticipent de sa future politique économique. L'économiste Olivier Passet va jusqu'à commenter le phénomène en ces termes: «Les Trumponomics, c'est le coup fatal pour la zone euro».

On n'en est pas là. Et l'on est loin des années 2011-2012 où les taux sur les dettes italiennes et espagnoles étaient montés à des niveaux tels (jusqu'à 7% pour l'Italie), que la Banque centrale européenne avait dû prendre des mesures exceptionnelles et promettre à la face du monde de faire «tout ce qui est nécessaire pour sauver l'euro».

Pour autant, les taux auxquels emprunte Rome sont déjà repassés au-dessus des 2% (contre 1,5% pour l'Espagne ou 0,7% pour la France), alors même que le pays - comme les autres membres de l'eurozone à l'exception de la Grèce - est soutenu par a BCE. Dans le cadre de son Quantitative easing (QE), l'Institution de Francfort rachète pour l'heure un total de 14 milliards d'euros dette italienne tous les mois. Sentant que cela ne suffirait bientôt plus, la Banque centrale a laissé entendre qu'elle était prête à voler au secours de l'Italie après le référendum. Sans doute augmentera-t-elle pour ce faire le montant de ses rachats mensuels.

Reste enfin la question des banques de la Péninsule. On les sait très fragiles, elles qui ploient sous le montant ahurissant de 360 milliards d'euros de créances douteuses ( plus de 20% du PIB du pays!). De plus, la manière dont (dys)fonctionne de l'Union bancaire interdit à l'État italien de les recapitaliser sur fonds publics. Une telle situation conduit ainsi le Financial Times à prédire rien moins que la faillite possible de huit banques italiennes en cas de «non» au référendum, notamment celle du géant Monte dei Paschi di Siena. Cet établissement vole de sauvetages en sauvetages (sur fonds privés) et a tout de même perdu plus de 85% de sa valeur en bourse en un an...

Apocalypse now?

Certains autres titres de la presse européenne n'y vont pas non plus de main morte. Pour le quotidien britannique The Independant, «le résultat du référendum italien pourrait être le début de la fin de la zone euro». Une opinion que semblent partager les Allemands de l'hebdomadaire Focus, qui pointent un risque «d'Italexit». En France enfin, Le Point titre: «Italie: un référendum plus dangereux que le Brexit».

Alarmisme exagéré? Difficile à dire. En tout cas, pendant que l'on s'inquiète (avec raison) de l'Italie, on tend à oublier que le 4 décembre se tient aussi le «deuxième-second-tour» de la présidentielle autrichienne. Après que la Cour constitutionnelle du pays a annulé l'élection de l'écologiste Alexander Van der Bellen en mai, celui-ci est à nouveau contraint de mener campagne contre le candidat du Parti libéral d'Autriche (FPÖ) Norbert Hofer. Lequel pourrait devenir, s'il gagne cette fois-ci, le premier président européen issu d'un parti d'extrême-droite.

Nous ne sommes certes qu'au début de décembre mais en Union européenne, de toute évidence, c'est déjà Noël !

Article initialement publié sur le site du Figarovox. 

Faut-il avoir peur du retour des frontières ? - entretien avec Michel Foucher

Michel Foucher est géographe, ancien ambassadeur et titulaire de la chaire de géopolitique appliquée au Collège d‘études mondiales (FMSH, Paris). Il est l'auteur de plusieurs livres sur les frontières dont le dernier s'intitule Le retour des frontières, CNRS éditions, juin 2016.

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Dans Le Monde diplomatique du mois de novembre, vous expliquez que le Brexit a rappelé que les frontières de l’Union européenne n’étaient pas intangibles. L’Europe a-t-elle vraiment des frontières et quelles sont-elles ? S’agit-il de frontières géographiques (« de l’Atlantique à l’Oural »), de frontières historiques (vous évoquez l’Europe comme héritière à la fois du droit romain et du christianisme), ou de frontières plus institutionnelles ou économiques (l’Union européenne, la Marché unique, la zone euro) ?

Afin d’apporter une réponse précise à cette question, il importe de rappeler que le mot « Europe » est polysémique, encore plus que celui d’Amérique (qui désigne tantôt un continent, tantôt et plus souvent les seuls États-Unis). L’équivalence courante entre Europe comme continent et Europe comme Union traduit sans doute le projet de celle-ci à incarner celle-là, c’est à dire à unifier tous les États du continent. Cette ambition se heurte à la fois à la diversité des situations nationales, à l’héritage de la période soviétique de l’ancien bloc de l’Est et à la stratégie de la Russie qui ne veut pas être marginalisée par un regroupement qui l’exclut (avec l’élargissement continu de l’Union européenne) et est perçu comme menaçant (quand c’est l’Alliance atlantique qui s’étend à ses portes).

Il est donc indispensable de décliner les différentes significations successives ou synchrones du concept d’Europe pour en fixer les limites spécifiques : Europe de l’Union à 28, puisque le Brexit n’a pas encore eu lieu dans les faits ; Union à 27 après le départ du Royaume-Uni en 2019 ; Europe du Conseil de l’Europe, qui regroupe tous les États du continent, sauf la Biélorussie. Quant à l’espace européen envisagé en très longue durée historique, ses limites ont varié en fonction des avancées et des reculs des puissances concurrentes, les empires arabes successifs puis l’empire ottoman, qui avait à son apogée territoriale un pied sur le continent (on a parlé d’ « homme malade de l’Europe » au XIXème siècle), et l’empire russe qui ne s’est affirmé comme puissance européenne qu’en 1712, lorsque Saint-Pétersbourg est devenue sa nouvelle capitale.

Les limites essentielles sont celles résultant des choix politiques des États qui se sont associés pour poursuivre un projet commun nommé Union européenne. La géographie (les limites) est dans la politique (les choix effectués).

Le fait que les frontières de l’Europe ne soient pas assurées ne génère-t-il pas une incapacité à « se sentir européen » ? L’anthropologue Maurice Godelier explique que le contrôle exercé par une société sur son territoire est un élément essentiel de la souveraineté politique. L’Europe comme corps politique générateur de sentiment d’appartenance peut-il exister sans contours territoriaux clairs ?

Je partage entièrement l’analyse de Maurice Godelier et y insiste depuis des années. Comment se sentir membre d’une communauté politique ayant des valeurs communes et d’un ensemble géopolitique lié par des intérêts communs si les limites ne sont pas fixées ? De plus, comment concevoir une politique extérieure si on ne sait pas où commence l’extérieur ? Cette question fait référence à la politique continue d’élargissement de l’Union conduite depuis 1991 dans l’ancienne Europe orientale. Comment avoir une « politique turque » si on balance constamment entre périodes de négociation d’adhésion et gel du rapprochement ? Ceci tient à la volonté de certains à utiliser les perspectives d’adhésion pour transformer la Turquie dans un sens plus démocratique. Mais est-ce vraiment à la portée des Européens lorsque le régime poursuit une ligne néo-ottomane et de leadership du monde sunnite ?

On le voit, le projet européen comporte toujours deux volets : ce que les nations veulent faire ensemble d'une part, et comment elles se situent par rapport à leurs voisinages d'autre part. De ce point de vue, l’indétermination des « frontières de l’Europe » est en réalité une chance puisque la politique peut décider de ce que la géographie n’offre pas spontanément.

Avec la « crise des migrants » les accords de Schengen ont montré leurs limites, nombre de pays ayant rétabli le contrôle à leurs frontières. Pourquoi cet échec du régime frontalier européen ? Un nouveau Schengen est-il souhaitable à terme ? A quelles conditions est-il possible ?

La convention de Schengen avait pour objectif de faciliter la libre circulation intérieure des citoyens dans l’espace formé par les États y ayant adhéré. Cette quatrième liberté complétait les autres, qui concernent les biens, les capitaux et les services.

La contrepartie de l’exercice collectif d’un contrôle des limites extérieures du même espace, bien qu’inscrite dans la Convention, n’avait jamais été mise en œuvre, d’une part en raison de l’élargissement continu de l’Union européenne, d’autre part, en l’absence de crises migratoires graves affectant plusieurs États, jusqu’en 2015. En l’absence de contrôle sur les limites externes, plusieurs États se trouvant sur les routes migratoires ont décidé de rétablir des contrôles internes (exemple entre la Suède et le Danemark, entre l’Autriche et l’Allemagne) ou bien d’établir des contrôles externes stricts sur les segments de l’espace Schengen (cas de la Hongrie avec la Serbie ou de la Macédoine avec la Grèce).

Depuis 2016, le corps des garde-frontières et des garde-côtes a été établi et semble faire preuve d’efficacité sur le segment gréco-turc. Au large de la Libye, les réseaux criminels de passeurs utilisent la présence de la flotte italienne pour projeter des flux continus de migrants tout en récupérant leurs bateaux. On ne pourra contrôler ces flux qu’avec le rétablissement d’une autorité étatique centrale en Libye.

Si les frontières de l’Europe sont incertaines, celles des pays européens sont-elles définitives ? A l’Ouest, des régionalismes s’affirment qui pourraient fracturer et redessiner le contour des États. A l’Est, les frontières entre les pays de l’ancienne Union soviétique semblent encore susceptibles de bouger comme l’a montré la réintégration de la Crimée à la Russie….

Les frontières politiques des États ne sont en effet pas immuables, comme le montre l’historie longue de l’Europe, qui est du reste le continent le plus neuf du monde à cet égard, puisque l’on a créé plus de 25000 km de limites internationales nouvelles depuis la grande bifurcation géopolitique de 1989-1991. L’éclatement des fédérations asymétriques (Tchécoslovaquie et Yougoslavie) et la fin de la domination soviétique ont autorisé une émancipation des nations. On notera que l’impulsion est souvent venue du centre : c’est un accord entre les trois présidents des républiques de Russie, Ukraine et Biélorussie qui décidera de fragmenter l’Union soviétique de Gorbatchev (décembre 1991) et c’est le pouvoir de Prague qui organisera le détachement de la Slovaquie. En Yougoslavie à l’inverse, le mouvement est venu des périphéries non serbes.

La Russie a repris ses droits anciens sur la Crimée, province russe donnée par Nikita Krouchtchev à la République d’Ukraine en 1954 pour le 300^ème anniversaire du rattachement de Kiev à Moscou, marqué par le traité de Pereïaslav marquant l’allégeance des cosaques à Catherine II. Mais l’argument des droits historiques est toujours partiel car la Crimée fut tatare et plus tôt encore grecque. En Ukraine, il s’agit plutôt de favoriser la sécession de districts de peuplement russophone, élevée au statut de « nationalités » selon une vieille pratique stalinienne du « diviser pour régner », que l’on retrouve en Moldavie (avec la sécession de la Transnistrie), en Géorgie (Abkhazie et Ossétie du sud) et en Azerbaïdjan (Nagorno Karabakh arménien). C’est un moyen de pression efficace sur les centres de pouvoir des États affectés.

Dans les pays de l’Europe occidentale, les régions dont les populations se considèrent comme des nations peuvent nourrir des intentions d’indépendance (Catalogne, Écosse) lorsque les circonstances s’y prêtent. Cette évolution n’est pas inéluctable comme on l’a vu avec le Pays basque qui a obtenu une très large autonomie en échange de son maintien dans le royaume d'Espagne. En Catalogne, les partisans d’une sécession sont minoritaires, comme en Écosse.

Vous décrivez la frontière comme une possible interface, « un ensemble linéaire de points de franchissement ». Régis Debray la décrit pour sa part comme une peau, que ses pores font respirer. Le retour des frontières est-il une bonne chose ?

La frontière internationale est en effet une interface entre un dedans (« nous ») et un dehors (« eux »), une ligne de séparation que je considère, d’un point de vue anthropologique, comme structurante. C’est pour l’avoir oublié, notamment avec la rhétorique de standardisation économique et globalisante, que l’on observe ce « retour » des frontières, dans les faits et dans les consciences. Retour ou plutôt réaffirmation, nouvelle visibilité de limites qui n’avaient pas disparu.

Évitons donc l’amalgame entre frontières et barrières, alors que pour la frontière, il s’agit le plus souvent d’une ressource, d'un interface propice aux échanges et aux coopérations. Régis Debray avait emprunté le titre de son ouvrage, Éloge des frontières, à celui de ma conclusion dans Fronts et frontières, un tour du monde géopolitique (dont la première édition date de 1988) et qui était : « Critique des fronts et éloge des frontières ».

Cette association était et reste fondée sur l’analyse d’un processus de civilisation remarquable, la transformation du front (comme ligne de front) en frontière (ligne définie mais ouverte à la circulation des biens, des hommes et des idées). Le régime de la frontière est un excellent marqueur de l’état des relations entre deux nations contiguës, qui se décline un très large spectre : de l’ouverture de type franco-allemand à la fermeture complète comme dans la péninsule coréenne, avec tant de situations intermédiaires (régimes stricts de visas, programmes de durcissement et de clôture).

Primaires de droite : et si on parlait d'Europe ?

FIGAROVOX. - Jusqu'à à présent, la question européenne a été relativement absente des débats de la primaire de la droite et du centre. Comment l'expliquez-vous?

Elle le sera probablement aussi de la primaire socialiste, voire de la campagne elle-même. Il est tout aussi difficile à droite qu'à gauche d'évoquer le sujet, dans la mesure où les deux partis conduisent exactement la même politique européenne lorsqu'ils se relaient au pouvoir.

Ça fait d'ailleurs très longtemps. Il n'y a qu'à voir avec quelle allégresse unanimiste les parlementaires des deux bords ont voté Maastricht dès 1992, ou plus exactement la loi constitutionnelle visant à permettre la ratification du traité. 592 voix favorables au texte au sein du Parlement réuni en Congrès en juin 1992 et seulement 73 voix contre, alors que le référendum sur le traité donnait à peine 51,04 % au «oui». L'œcuménisme transpartisan sur l'Europe ne date pas d'hier, ni même du référendum sur le trIl ne s'est jamais vraiment démenti. Il est difficile pour le PS et pour LR de se différencier sur cette question puisque l'un marche dans les pas de l'autre quand il lui succède aux commandes. Par exemple, c'est Nicolas Sarkozy - dont François Fillon était alors Premier ministre et Alain Juppé ministre des Affaires étrangères - qui a négocié le Pacte budgétaire européen (d'ailleurs surnommé «traité Merkozy») de 2012, mais c'est Hollande qui l'a ratifié. Non sans avoir promis d'ailleurs qu'il le renégocierait, ce dont il s'est bien gardé. Bref, pour l'un comme pour l'autre camp, il est certainement préférable d'éviter un sujet qui, plus que tout autre, valide l'hypothèse de l'«alternance sans alternative».

C'est sans doute d'ailleurs pourquoi la droite surinvestit les questions identitaires. Là, elle a l'occasion de se distinguer de la gauche. L'identité sert de plus en plus de palliatif puisque l'on n'ose plus évoquer la question de la souveraineté. L'identité c'est «être», la souveraineté, c'est «faire». Alors, comme plus personne ne semble avoir la moindre idée de ce qu'il conviendrait de faire, on se regarde le nombril en s'interrogeant longuement sur ce que l'on est.

Extrait d'une interview parue sur Figarovox.

Au Parlement européen, une domination allemande sans partage.

« Non à l'Europe allemande !». Cette courte phrase fit un temps office de formule magique Outre-Rhin. Elle fut tour à tour utilisée par le ministre des finances Wolfgang Schäuble, par l'ancien président de la République fédérale Richard von Weizsäcker ou par le sociologue Ulrich Beck, qui en fit le titre d'un petit ouvrage. 

Hélas, force est de constater que cela n'a rien conjuré. L'Europe est très allemande. Elle l'est devenue progressivement à la faveur de plusieurs événements  : la réunification d'une part, la création de l'euro d'autre part, car cette monnaie favorise l'économie allemande au détriment des autres. L'élargissement à l'Est enfin, qui a intégré les PECO (pays d'Europe centrale et orientale) à l'Union européenne, PECO dont Berlin est ainsi parvenu à faire la base arrière de sa puissante industrie. 

On a beaucoup dit qu'avec le Brexit, l'Allemagne perdait un allié libéral en Europe, et se retrouvait contre son gré en tête à tête avec des pays d'Europe latine tels la France ou l'Italie. A la vérité, il est probable que le départ britannique renforce encore le pays d'Angela Merkel, ne serait-ce que parce qu'il accroît sa centralité. Comme l'explique ici Alain Trannoy, directeur d’études à l’EHESS : « Cette Europe-là (…), celle qui surgit avec la sortie de la Grande-Bretagne (…) déplace ipso facto le centre de gravité de l’Union européenne vers l’Est et renforce encore la main de l’Allemagne : en plus de son poids démographique et économique, elle gagne encore en centralité. A l’élargissement à l’Est, succède le rétrécissement à l’Ouest ». 

Au demeurant, la répartition des postes au sein de l'Europe institutionnelle témoigne de la domination de ce pays. Par exemple, le président de la Banque européenne d'investissement (BEI) et le directeur général du Mécanisme européen (MES) sont tous deux allemands. Ailleurs, ce sont des représentants de la zone d'influence immédiate de l'Allemagne qui ont été imposés par Angela Merkel: le polonais germanophone Donald Tusk à la présidence du Conseil et le luxembourgeois Jean-Claude Juncker (dont le charismatique chef de cabinet, Martin Selmayr, est allemand) à la tête de la Commission. Toutefois et comme expliqué ici, ce dernier voit aujourd'hui sa présence à ce poste remise en cause, cependant que sa manière de remplir ses fonctions déplaît finalement à Berlin. 

Un focus sur la manière dont fonctionne l'une des institutions de l'UE, le Parlement européen, permet de faire saillir la prééminence germanique. Ce n'est pas le moindre des paradoxes, alors que l'Assemblée de Strasbourg est présentée comme un haut lieu de la démocratisation de l'Union, et qu'elle est supposée représenter les peuples européens dans leur ensemble.

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Depuis que le Parlement européen (PE) est élu au suffrage universel (1979), il a connu quatre Présidents allemands (mais aussi, il est vrai, trois Français et trois Espagnols). Surtout, et c'est une première,  Martin Schulz a été réélu Président en 2014 après avoir occupé le poste de 2012 à 2014. Il s'est donc succédé à lui même, chose qui ne s'était jamais produite. Selon toute vraisemblance, il ne compte d'ailleurs pas en rester là.

Ses fonctions ne l'empêchent nullement de rester présent et très influent au sein du groupe Socialistes et Démocrates (S&D) qu'il a présidé, et que préside actuellement l'Italien Gianni Pittella. Schulz est réputé peser de tout son poids sur les votes cruciaux comme, par exemple, lors de la nomination de Jean-Claude Juncker à la présidence de la Commission. Cela a également été le cas lors du vote sur la résolution Lange sur le TAFTA, pour celui sur la commission Luxleaks (la tentative de mise sur pied d'une commission d'enquête a d'ailleurs été mise en échec), ou pour celui sur les Panama Papers. Concernant cette dernière affaire, une commission d'enquête a bien vu le jour. Le nom du Président de cette commission vient d'ailleurs d'être connu. Il s'agit de Werner Langen, un eurodéputé... allemand.

Martin Schulz peut par ailleurs compter sur plusieurs soutiens parmi les administratifs employés par son ancien groupe parlementaire. Par exemple, le Secrétaire général adjoint pour les affaires administratives et organisationnelles, Michael Hoppe, se trouve être l'ancien Secrétaire général de la délégation du SPD allemand. La directrice du personnel du groupe, Ute Muller, est en position de jouer un rôle essentiel dans le recrutement de personnel administratif au profit du S&D.

Quant aux autres groupes de l'Assemblée européenne, le plus important d'entre eux, le PPE, est présidé par l'Allemand Manfred Weber. Le Secrétaire général du groupe, Martin Kamp, est l'un de ses compatriotes. Le groupe de la GUE (Gauche unitaire européenne) est présidé par Gabriele Zimmer (Die Linke). Enfin,  Rebecca Harms co-préside le groupe des Verts. La France ne dispose quant à elle que d'une seule co-présidence de groupe, celle occupée par Marine le Pen pour ENL (Europe des nations et des libertés). 

Ajoutons que l'Allemagne occupe à elle seule cinq présidences de commissions (Affaires étrangères, Commerce international, Contrôle budgétaire, Emploi et affaires sociales, Transport) dont certaines des plus importantes. A titre de comparaison, la France n'en occupe que deux (Budget et Pêche).  L'Allemagne dispose de 28 coordinateurs de commission alors que la France n'en compte que 8. Ces eurodéputés ont un rôle important car ils font office de porte-parole de leur groupe au sein des commissions, mais surtout parce qu'ils contribuent à répartir le travail entre leurs pairs. 

Le tableau ci-dessous, qui présente la répartition des postes à responsabilité par nationalité au sein du PE, est sans appel :

Source : Fondation Robert Schuman

Pour finir, il faut noter que la prédominance allemande au sein des entités politiques du PE (groupes, commissions) est relayée au sein de l'administration de cette même assemblée. Par exemple, le Secrétaire général du Parlement n'est autre que Klaus Welle, ancien Secrétaire général du PPE, et qui fut en son temps un homme de confiance d'Helmut Kohl. Welle entretient avec Martin Schulz des relations complexes et semble craindre de perdre son poste au profit d'un proche de Schulz, comme expliqué dans ce long portrait paru sur Politico.eu.

Très bien informé des Games of Thrones qui se jouent au sein des institutions communautaires, ce même site explique que la politisation de l'administration du Parlement européen s'est considérablement accrue sous Martin Schulz, qui multiplie les nominations de proches. « Le Président du Parlement européen a lancé un plan de réaffectation de plusieurs membres de son propre cabinet au sommet de la hiérarchie administrative de l'Assemblée », raconte Politico. De fait, le poste de Directeur général du personnel du PE - un poste clé puisqu'il donne la main sur toutes les procédures de recrutement au sein de l'Assemblée - est désormais occupé par Herwin Kaiser l'ancien adjoint au Chef de cabinet de Schultz. Quant au chef de Cabinet lui-même, Markus Winkler, il vient d'être retenu pour occuper le poste de Secrétaire général adjoint du Parlement, en remplacement de l'Italienne Francesca Ratti, conformément à ce qu'avaient annoncé le Telegraph britannique ou le site italien spécialisé sur les questions européennes Eunews.

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La domination allemande au sein du Parlement européen semble désormais sans partage.  Mais elle n'est qu'une déclinaison, à l'échelle de l'une des institutions européenne, de la domination allemande sur l'Europe dans son ensemble. Il ne reste décidément pas grand chose du « couple franco-allemand », une expression qui doit faire sourire outre-Rhin, si toutefois il arrive qu'elle y soit prononcée. 

Et ce n'est pas fini : « le retrait (…) des Britanniques de l'Union européenne, comme par un effet de miroir grandissant, magnifie le décalage qui existe désormais entre la France et l'Allemagne. En l'absence de Londres, Berlin paraît toujours plus grande et Paris toujours plus petite », explique ici un spécialiste de l'Ifri. Heureusement qu'il reste à la France ses victoires au football. Convenons toutefois que c'est peu de choses.