Quand l'Allemagne se tourne vers l'Est - vers une Allemagne post-occidentale ?

 

 

 

Ce texte est la traduction d'un article de Hans Kundnani, paru dans la revue Foreign affairs de janvier-février 2015. Hans Kundnani est un spécialiste de la politique étrangère allemande et officie notamment au sein d'un Think Tank, le Conseil européen pour les relations internationales. Ses analyses sont souvent remarquables, mais il me semble hélas qu'elles sont assez peu relayées en France. C'est pourquoi j'ai traduit ce papier. Il dresse le portrait d'une Allemagne telle que nous ne la connaissons absolument pas, mais telle qu'elle est assez souvent décrite - pour ce que j'en ai lu - dans la presse anglo-saxone, bien moins "coincée" que la notre sur sujet-là, et qui se refuse à en faire un tabou. Attention, ça décoiffe !

 

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L'annexion de la Crimée par la Russie en mars 2014 a été un choc stratégique pour l'Allemagne. Soudain, l'agression russe mettait en cause l'ordre sécuritaire européen que la République fédérale tenait pour acquis depuis la fin de la Guerre froide. Berlin venait de passer deux décennies à tenter de renforcer ses liens politiques et économiques avec Moscou, mais l'action de la Russie en Ukraine suggérait que le Kremlin n'était plus guère intéressé par un partenariat avec l'Europe. En dépit de la dépendance de l'Allemagne au gaz russe et de l'importance de la Russie pour les exportateurs allemands, la chancelière Angela Merkel a fini par accepter de sanctionner la Russie. Elle a même contribué à persuader d'autres États membres de l'Union européenne à faire de même.

 

Mais la crise en Ukraine a rouvert de vieilles questions relatives à la relation de l'Allemagne au reste de l'Occident. En avril 2014, lorsque la radio allemande ARD demande à ses auditeurs quel rôle leur semble devoir jouer leur pays dans la crise, seuls 45% se prononcent pour une Allemagne au diapason de ses alliés de l'UE et de l'OTAN. En revanche, 49% souhaitent que l'Allemagne joue un rôle de médiateur entre la Russie et l'Ouest. Des résultats qui ont inspiré à l'hebdomadaire Der Spiegel un édito daté de mai où il met en garde l'Allemagne contre la tentation de détourner de l'Occident.


 

La réponse germanique à la crise ukrainienne doit être replacée dans le contexte d'un affaiblissement de long terme de ce qu'on nomme la Westbindung, c'est à dire l'arrimage du pays à l'Ouest, en vigueur depuis l'après-guerre. La chute du mur de Berlin et l'élargissement de l'Union européenne ont libéré le pays de la dépendance à l'égard des États-Unis que lui imposait l'impératif de se protéger contre l'Union soviétique. Dans le même temps, l'économie allemande, très dépendante aux exportations, est devenue plus tributaire de la demande des marchés émergents, notamment du marché chinois.

 

Le pays a beau rester attaché à l'intégration européenne, ces facteurs permettent tout à fait d'imaginer une politique étrangère allemande post-occidentale. Un tel changement a des enjeux de taille. Étant donnée la montée en puissance de l'Allemagne au sein de l'UE, les relations du pays avec le reste du monde détermineront dans une large mesure celles de tout l'Europe.

 

Le paradoxe allemand

 

L'Allemagne a toujours eu une relation compliquée avec l'Occident. D'un côté, bon nombre des idées politiques et philosophiques qui comptent à l'Ouest proviennent d'Allemagne, avec des penseurs aussi majeurs qu'Emmanuel Kant. Mais d'un autre côté, l'histoire intellectuelle allemande est mêlée d'éléments plus sombres, qui ont parfois menacé les valeurs occidentales, comme le courant du nationaliste du début du XIXe siècle. À partir de la seconde moitié du XIXème, les nationalistes allemands ont cherché à définir l'identité allemande par opposition avec les principes rationalistes et libéraux de la Révolution française et les Lumières. Le phénomène a culminé dans le nazisme, que l'historien Heinrich August Winkler a défini comme « l'apogée du rejet germanique du monde occidental ». Dès lors, l'Allemagne était un cas paradoxal. Elle était partie intégrante de l'Occident tout en le défiant radicalement de l'intérieur.

 

Après la Seconde Guerre mondiale, l'Allemagne de l'Ouest participe à l'intégration européenne, et, en 1955, elle rejoint l'OTAN. Pour une bonne quarantaine d'années, la Westbindung, conduit l'Allemagne à prendre des initiatives de sécurité conjointes avec ses alliés occidentaux, ce qui représente pour elle une nécessité existentielle l'emportant sur tout les autres objectifs de politique étrangère. Le pays continue de se définir comme une puissance occidentale tout au long des années 1990. Sous le chancelier Kohl, l'Allemagne réunifiée décide d'adopter l'euro. À la fin de la décennie, elle semble même se réconcilier avec l'utilisation de la force militaire pour s'acquitter de ses obligations de membre de l'OTAN. Après le 11 septembre 2001, Gerhard Schröder promet aux États-Unis une « solidarité inconditionnelle » et engage des troupes en Afghanistan.


 

Toutefois, au cours de la dernière décennie l'attitude de l'Allemagne envers le reste du monde occidental change. Dans le débat sur l'intervention en Irak en 2003, Schröder évoque l'existence d'une « voie allemande », qui se distingue de la « voie américaine ». Et depuis lors, la République fédérale n'a cessé d'affermir son opposition à l'usage de la force armée. Après son expérience en Afghanistan, elle semble avoir décidé que la meilleure leçon à tirer de son passé nazi n'était pas « plus jamais Auschwitz » - l'argument précisément invoqué pour justifier la participation à l'intervention l'OTAN au Kosovo en 1999 - mais « plus jamais la guerre ». D'un bout à l'autre de l’échiquier politique, les responsables allemands définissent désormais leur pays comme une Friedensmacht , une « puissance de paix ».

 

L'attachement de l'Allemagne à la paix a fini par conduire l'Union européenne et les États-Unis à l'accuser de jouer au cavalier solitaire au sein de l'alliance occidentale. S'exprimant à Bruxelles en 2011, le secrétaire américain à la Défense Robert Gates avertissait ainsi que l'OTAN était en voie de devenir une « alliance à deux vitesses », avec d'un côté les membres prêts à contribuer aux engagements de l'alliance, et de l'autre ceux qui appréciaient les avantages de l'adhésion, qu'ils s'agisse de garanties en termes de sécurité ou des places en État-major, mais refusaient de partager les risques et les coûts. Il pointait en particulier ces membres de l'OTAN qui refusent de consacrer à la défense le montant convenu de 2 % de leur PIB. Or l'Allemagne est à peine à 1,3 %. Récemment, la France également critiqué son voisin pour son inaptitude à fournir une contribution digne de ce nom à l'occasion des interventions au Mali ou en République centrafricaine.


 

Mais l'une des raisons pour lesquelles l'Allemagne a négligé ses obligations envers l'OTAN est que la Westbindung n'apparaît plus comme une nécessité stratégique absolue. Après la fin de la guerre froide, l'Union européenne et l'OTAN se sont élargies aux pays d'Europe centrale et orientale, ce qui fait que l'Allemagne est désormais « entourée d'amis» et non plus d'agresseurs potentiels, comme l'a dit un jour l'ancien ministre de la Défense Volker Rühe. Elle est donc bien moins dépendante des États-Unis pour sa sécurité.

 

Dans le même temps, son économie est devenue plus dépendante des exportations, notamment en direction de pays non-occidentaux. Durant la première décennie de ce siècle, alors que la demande intérieure restait faible et que les entreprises gagnaient en compétitivité, l'Allemagne devenait de plus en plus accro aux débouchés extérieurs. Selon la Banque mondiale, la part des exportations dans le PIB du pays a bondi de 33% 2000 à 48% en 2010. Ainsi, à partir de l'ère Schröder, l'Allemagne commence orienter sa politique étrangère en fonction de ses intérêts économiques et plus particulièrement en fonction des besoins de son commerce extérieur.

 

Un autre facteur a également contribué à cette réorientation. Il s'agit de la montée d'un sentiment anti-américain dans l'opinion publique. Si la guerre en Irak a rendu les Allemands confiants dans leur capacité à se montrer autonomes vis à vis des États-Unis sur les questions militaires, la crise financière de 2008 a fait naître l'idée qu'ils pouvaient également s'autonomiser dans le domaine économique. Pour beaucoup d'Allemands, la crise a mis en évidence les lacunes du capitalisme anglo-saxon et validé le bien fondé d'une économie sociale de marché comme la leur. En 2013, les révélations relatives aux écoutes de la NSA y compris sur le téléphone portable de Merkel, ont encore renforcé ce sentiment anti-américain. Désormais, beaucoup d'Allemands disent qu'ils ne partagent plus les mêmes valeurs que le États-Unis. Certains avouent même qu'ils ne les ont jamais partagées.

 

Pour sûr, la culture politique libérale de l'Allemagne, fruit de son intégration à l'Ouest, perdurera. Mais il reste à voir si le pays continuera à suivre systématiquement ses partenaires et à défendre coûte que coûte les valeurs occidentales, alors que sa croissance est devenue tributaire de pays non-occidentaux. Pour avoir une idée de l'évolution possible d'une politique étrangère allemande post-occidentale, il suffit de se rappeler 2011, qui vit la République fédérale s'abstenir au Conseil de sécurité de l'ONU sur l'intervention en Libye, tout comme la Russie et la Chine, et à l'opposé de la France, de la Grande-Bretagne et des États-Unis. Certains responsables allemands assurent que cette décision ne reflète pas une tendance de long terme. Mais un sondage réalisé par la revue de géopolitique Politik peu après le vote au Conseil de sécurité a montré que les Allemands se répartissent en trois groupes. Ceux qui pensent qu'il faut continuer à coopérer principalement avec les partenaires occidentaux, ceux pour qui il faut privilégier d'autres pays, comme la Chine, l'Inde ou la Russie, et ceux qui souhaitent combiner les deux approches.

 

La nouvelle Ostpolotik

 

La politique russe de l'Allemagne a longtemps été basée sur l'échange politique et sur l'interdépendance économique. Lorsque Willy Brandt devient chancelier de la RFA en 1969, il essaie de contrebalancer la Westbindung en recherchant une relation plus ouverte avec l'Union soviétique. Il inaugure une nouvelle approche devenue célèbre sous le nom d'Ostpolitik (ou « politique orientale »). Brandt pensait que l'approfondissement des entre les deux puissances pourraient éventuellement conduire à la réunification allemande, une conception que son conseiller Egon Bahr baptisa Wandel durch Annäherung: le « changement par le rapprochement ».

 

Depuis la fin de la guerre froide, les liens économiques entre Allemagne et Russie se sont encore renforcés. Invoquant le souvenir de l'Ostpolitik, Schröder entreprit lui-même une politique de Wandel durch Handel , ou « changement par le commerce ». Les responsables politiques allemands, en particulier les sociaux-démocrates, se sont faits les hérauts d'un « partenariat pour la modernisation », au titre duquel l'Allemagne fournirait à la Russie la technologie pour moderniser son économie - puis, idéalement, ses pratiques politiques.

 

L'existence de ces liens aident à comprendre la réticence initiale de l'Allemagne à l'idée d'imposer des sanctions après l'incursion russe en Ukraine en 2014. Avant de décider si elle emboîterait ou non le pas aux États-Unis, Mme Merkel a subi les pressions de puissants lobbyistes de l'industrie, emmenés par le Comité pour les relations économiques en Europe de l'Est. Celui-ci a fait valoir que les sanctions pénaliseraient durement l'économie allemande. Afin de témoigner de soutien au président russe Vladimir Poutine, Joe Kaeser, le PDG de Siemens, lui a rendu visite dans sa résidence des environs de Moscou juste après l'annexion de la Crimée. Kaeser avait alors garanti à Poutine que sa firme, qui faisait des affaires en Russie depuis près de 160 ans, ne laisserait pas quelques « turbulences de court terme » - sa manière de désigner de la crise - affecter sa relation avec le pays. Dans un éditorial publié dans le Financial Times en mai 2014, le directeur général de la Fédération des industries allemandes, Markus Kerber, écrivait que les entreprises allemandes soutiendrait les sanctions, mais le feraient « le cœur lourd ».

 

La forte dépendance allemande à l'énergie russe a également conduit Berlin à redouter les sanctions. Après la catastrophe nucléaire de Fukushima en 2011, la République fédérale a en effet décidé de sortir du nucléaire plus tôt que prévu, ce qui a rendu le pays plus dépendant encore au gaz russe. En 2013, la Russie fournissait environ 38% de son pétrole à l'Allemagne et 36% de son gaz. L'Allemagne pourrait certes diversifier ses sources d'approvisionnement, mais un tel processus prendrait des décennies. Dans l'immédiat, elle se montre donc réticente à toute perspective de contrarier Moscou.

 

Quant aux sanctions, Angela Merkel ne s'est pas seulement heurtée à l'opposition des industriels, mais également à celle de son opinion publique. Certains, aux États-Unis ou en Europe, ont eu beau accuser le gouvernement allemand d'être trop conciliant avec la Russie, beaucoup en Allemagne, l'on trouvé au contraire trop agressif. Illustration: lorsque le journaliste Bernd Ulrich a appelé de ses vœux des mesures sévères contre Poutine, il s'est fait littéralement inonder de courriers haineux l'accusant de visées bellicistes. Même Frank-Walter Steinmeier, ministre des Affaires étrangères et perçu de longue date comme un ami de la Russie, a dû faire face à des accusations similaires. Les révélations quant à l'espionnage pratiqué par la NSA ont par ailleurs accru la sympathie pour la Russie. Comme Bernd Ulrich le notait en avril 2014, «  quand le Président russe dit se sentir oppressé par l'Occident, beaucoup ici pensent « nous aussi »».

 

Cette identification à la Russie a des racines historiques profondes. En 1918, Thomas Mann publiait un livre, Considérations d'un homme étranger à la politique, dans lequel il affirmait que la culture allemande était distincte - supérieure - à celle des autres pays occidentaux comme la France ou le Royaume-Uni. La culture germanique, soutenait-il, se trouve quelque part entre la culture russe et les cultures du reste de l'Europe. Cette idée a connu un regain de vitalité spectaculaire ces derniers mois. L'historien Winkler critiquait vertement, dans le Spiegel, en avril 2014, la démarche de ces Allemands qui expriment un vif soutien pour à la Russie, et tentent de repopulariser « le mythe d'une connexion entre les âmes russe et allemande ».

 

L'élaboration par Merkel d'une réponse à l'annexion de la Crimée a donc relevé du funambulisme. La chancelière a d'abord cherché à maintenir ouverte la possibilité d'une solution politique, au prix d'heures passées au téléphone avec Poutine, et en envoyant Steinmeier jouer l'intermédiaire entre Moscou et Kiev. Ce n'est qu'après que le vol de la Malaysia Airlines eût été abattu le 17 Juillet 2014, a priori par les séparatistes pro-russes, que les responsables allemands se sentirent à l'aise pour adopter une position plus ferme. Même alors, le soutien de l'opinion aux sanctions demeura tiède. Un sondage réalisé en août par l'ARD révélait par exemple que 70 % des Allemands soutenaient la seconde salve des sanctions européennes contre la Russie, qui comprenait l'interdiction de visas et le gel des avoirs d'une liste d'hommes d'affaires russes. En revanche, seuls 49 % se disaient prêts à continuer de soutenir les sanctions si elles devaient nuire à l'économie domestique, comme ce serait probablement le cas la troisième série de sanctions. Et cela pourrait être plus marqué encore si l'Allemagne entrait en récession, ainsi que de nombreux analystes l'annoncent. Les industriels allemands ont eu beau accepter les sanctions, ils n'en ont pas moins continué à faire pression sur Merkel pour les assouplir. En outre, l'Allemagne a clairement fait savoir qu'aucune option militaire n'était sur la table. Au moment du sommet de l'OTAN au Pays de Galles en septembre, Merkel s'est opposée au projet d'établir une présence permanente de l'Alliance en Europe orientale, et a fait valoir qu'une telle initiative constituerait un viol de l'acte fondateur OTAN-Russie 1997. Pour le dire autrement, la République fédérale n'a aucune volonté de mener une politique de containment de la Russie.


 

Le pivot vers la Chine

 

L'Allemagne s'est également rapprochée de la Chine, un indice encore plus probant de l'amorce d'une politique étrangère post-occidentale. Comme avec la Russie, les liens sont de plus en plus étroits. Durant la décennie écoulée, les exportations vers la Chine ont augmenté de façon exponentielle. En 2013, elles sont montées jusqu'à 84 milliards de dollars, presque le double du montant vers la Russie. L'Empire du Milieu est devenu le deuxième plus grand marché pour les exportations allemandes hors de l'UE, et pourrait bientôt dépasser les États-Unis pour devenir le premier. Il est d'ores et déjà le principal marché pour Volkswagen et pour la Classe S de Mercedes-Benz.


 

Les relations entre l'Allemagne et la Chine se sont intensifiées après la crise financière de 2008, alors que les deux pays se trouvaient dans le même camp dans les débats sur l'économie mondiale. Tous deux avaient tendance à exercer une pression déflationniste sur leurs partenaires commerciaux, critiquaient la politique d'assouplissement quantitatif conduite par la Fed américaine et ignoraient les appels des États-Unis à prendre des mesures pour corriger les déséquilibres macroéconomiques mondiaux. Dans le même temps, tous deux se rapprochaient politiquement. En 2011, ils ont même commencé à tenir annuellement une consultation intergouvernementale. C'était la première fois que la Chine se lançait dans une négociation aussi étroite avec un autre pays.
 Pour l'Allemagne, la relation est essentiellement économique, mais pour la Chine, qui souhaite une Europe forte pour contrebalancer la puissance américaine, elle est également stratégique. Pékin voit l'Allemagne comme une clé pour obtenir le type d'Europe qu'elle désire, d'abord parce que la République fédérale semble être de plus en plus puissante au sein de l'Union européenne, mais peut-être aussi parce que les tropismes allemands semblent plus proches des siens que ne le sont ceux, par exemple, de la France ou du Royaume-Uni.

 

Le rapprochement Berlin-Pékin intervient cependant que les États-Unis adoptent une approche plus dure envers la Chine dans le cadre de ce qu'on appelle leur pivot vers l'Asie. Ceci pourrait poser un problème majeur à l'Occident. Si Washington venait à se trouver en conflit avec la Chine sur des questions économiques ou de sécurité, s'il venait à y avoir une « Crimée asiatique » par exemple, il y a une possibilité réelle que l'Allemagne demeure neutre. Certains diplomates allemands en Chine ont déjà commencé à prendre leurs distances avec l'Ouest. En 2012 par exemple, l'ambassadeur d'Allemagne à Pékin, Michael Schaefer, déclarait dans une interview: « je ne pense pas qu'il y existe encore une chose telle que l'Occident ». Compte tenu de leur dépendance croissante au marché chinois, les entreprises allemandes seraient encore plus opposées à l'idée de sanctions qu'elles ne le furent contre la Russie. Le gouvernement allemand serait d'ailleurs plus réticent à en prendre, ce qui creuserait encore les divisions au sein de l'Europe, puis entre l'Europe et les États-Unis.


 

Une Europe allemande

 

La peur de la neutralité allemande n'est pas chose nouvelle. Au début des années 1970, Henry Kissinger, conseiller à la sécurité nationale des États-Unis, avertissait que l'Ostpolitik à l’œuvre en RFA pourrait être une carte dans les mains de l'Union soviétique et menacer l'unité transatlantique. Il prévenait que des liens économiques plus étroits avec l'URSS ne pourraient qu'accroître la dépendance de l'Europe vis à vis de l'Est, ce qui compromettrait les solidarités à l'Ouest.

 

Le danger que pressentait Kissinger n'était pas tant un départ de la RFA de l'OTAN, mais, comme il le dit dans ses mémoires, le fait qu'elle puisse « se tenir à l'écart des tensions hors d'Europe, même quand seraient menacés les intérêts fondamentaux et la sécurité ». Heureusement pour Washington, la guerre froide a tenu ces tentations en échec, cependant que l'Allemagne de l'Ouest s'appuyait sur Washington pour assurer sa sécurité.

 

Cependant, l'Allemagne se trouve à présent dans une position plus centrale et plus forte en Europe. Pendant la guerre froide, la RFA était un État faible et quasi marginal de ce qui est devenu l'Union européenne. A l'inverse, l'Allemagne réunifiée est aujourd'hui l'une des plus fortes, si ce n'est la plus forte puissance d'Europe. Ceci étant donné, une Allemagne post-occidentale pourrait emporter à sa suite nombre d'autres pays, en particulier les pays d'Europe centrale et orientale dont les économies sont profondément imbriquées avec la. Si le Royaume-Uni quitte l'UE, comme il est en train de l'envisager, l'ensemble sera encore plus susceptible de s'aligner sur les préférences germaniques, en particulier pour tout ce qui concerne les relations avec la Russie et la Chine. Dans ce cas, l'Europe pourrait se trouver en opposition avec les États-Unis – et une faille pourrait s'ouvrir au sein du monde occidental, pour ne jamais se refermer.