Crise des migrants : unilatéralisme allemand ?

Du sommet UE-Turquie du 7 mars, il se dit que la plupart des propositions significatives - dont la légalité est d'ailleurs contestée par plusieurs juristes, en particulier le renvoi vers la Turquie de Syriens entrés dans Schengen via des réseaux de passeurs - ont été faites par Angela Merkel et par le Premier ministre Néerlandais Mark Rutte. Certains vont même jusqu'à considérer que la rupture entre la France et l'Allemagne sur le sujet est « consommée », la France ayant été complètement tenue à l'écart de la préparation du somment.

Dans ce cadre, il m'a semblé utile de reproduire ici une partie d'un article de la spécialiste de l'Allemagne Anna-Marie Le Gloannec intitulé La puissance allemande : effet d'optique ou réalité structurelle ? Et paru dans Le Débat n°187. L'intégralité de cet excellent article est accessible ici.

Cet extrait figure au sein d'une partie traitant de l'unilatéralisme allemand. Il y est d'abord question de la crise grecque, de la diplomatie allemande et de la décision unilatérale de sortir du nucléaire. Vient ensuite la question migratoire.

[Les notes de bas de page ne proviennent pas de l'article mais sont des ajouts que je fais pour expliquer certains points, ou tenter de mettre à jour du fait de l'actualité récente].

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« L'annonce faire par Angela Merkel d'ouvrir la porte aux réfugiés syriens, en particulier lors d'un sommet réunissant, le 27 août 2015, la chancelière allemande, le chancelier autrichien et le Premier ministre serbe (...) était également unilatérale, et elle a eu des incidences non négligeables sur les pays voisins, méridionaux, limitrophes ou non.

Certes, l'annonce d'Angela Merkel n'était pas tout à fait imprévisible. Elle se situait à la confluence de trois logiques. Premièrement, l'Allemagne est devenue un pays d'immigration. Selon les statistiques de l'OCDE, 400 000 immigrants s'y installaient durablement en 2012 et faisaient de l'Allemagne le deuxième pays d'immigration derrière les États-Unis, qui attiraient alors un million d'individus. Il s'agit d'une évolution récente car en 2009, elle ne détenait que la huitième place. En 2012 cependant, il s'agissait essentiellement d'une migration intra-européenne, les immigrants venant de pays de l'Est et du Sud du continent. La chancelière avait enregistré ses évolutions. Alors que son parti avait longtemps refusé la perspective ou la réalité des flux migratoires, Angela Merkel déclarait en octobre 2014 que l'Allemagne était bien un pays d'immigration.

Deuxièmement, alors que la Libye s'installait dans le chaos et que la Syrie s'enfonçait dans une terrible guerre civile, Berlin restait dans l'expectative, refusant d'envisager toute intervention ou toute frappe militaire. En revanche, elle ouvrait sa porte aux migrants. Cette politique n'était pas sans rappeler le début des années 1990et l'éclatement de la fédération yougoslave. L’Allemagne réunifiée avait cru réinventer une politique étrangère - une certaine hubris régnait alors à Bonn -, notamment dans les rangs des partis conservateurs. Elle poussait à la reconnaissance des Républiques qui pensaient à s'émanciper du joug de Slobodan Milosevic, sans pour autant avoir les moyens ou la volonté de les défendre. En revanche, ce fut l'Allemagne qui accueillit le plus grand nombre de réfugiés (350 000), c'est à dire le double de ce que l'ensemble des pays de l'Union européenne acceptèrent sur leur territoire.

Enfin, en ouvrant ses portes aux réfugiés, le gouvernement allemand prenait tout simplement en compte les dysfonctionnements, voire la faillite des règlements dits « de Dublin ». Selon Dublin II (2003) et III (2013), notamment, un demandeur d'asile dépose sa demande dans le premier État partie prenante du dispositif sur le territoire duquel il pénètre, en clair, le plus souvent, l'Italie ou la Grèce, voire la Bulgarie. De fait, comme il s'agit d’États dont les capacités de réception des demandeurs d'asile et de traitement des demandes sont relativement limitées¹, à la fois en raison de faibles moyens financiers ou en personnel, et de l'afflux considérable d'immigrés, en particulier depuis le début de la décennie et des révoltes arabes, comme aussi les demandeurs d'asiles préfèrent des pays réputés plus prospères comme destination finale et ne peuvent ni ne veulent s'y faire enregistrer, le règlement de Dublin III n'est pas ou mal appliqué².

Devant l'afflux croissant de demandeurs d'asile venus de Syrie – mais aussi d’Érythrée ou d'Afghanistan, par exemple, et de migrants dits économiques fuyant la pauvreté des Balkans en particulier -, la chancelière suspendit, implicitement, l'application du règlement en autorisant l'examen des demandes d'asile en Allemagne qui, depuis la première convention de Dublin (1990) consécutive à la création de l'espace Schengen et les premier accords de réadmission, c'est-à-dire le renvoi d'individus ayant illégalement passé les frontières, était théoriquement à l’abri de flux migratoires non désirés, protégée par une barrière d’États dits « sûrs ». Angela Merkel inversait ainsi la politique officielle des années 1990 et 2000. Elle suscitait cependant l'espoir de demandeurs d'asile, dont le départ de Syrie ou d'Irak s'accélérait, précipité par ce que dans les années 1950 et 1960 les Allemands avaient appelé « Torschlusspanik », la peur que la brèche (alors entre les deux Allemagne) ne se referme. Enfin, au lieu de soulager les premiers pays d'accueil, la décision de la chancelière a pour effet pervers de faire porter le poids du transit, des contrôles -ou non – et de la réception de dizaines de milliers de personnes à des pays pauvres, comme la Croatie, ou en tout cas hostiles, comme la Hongrie, tout en se coordonnant avec sa voisine autrichienne³. Elle démontrait aussi que l'Allemagne n'a pas pensé tous les aspects de sa politique, pas plus en Allemagne que hors de ses frontières. L'office fédéral chargé des migrants et réfugiés n'a ni les ressources en personnel ni les ressources financières pour traiter de nombreuses nouvelles demandes, sans parler des anciennes. Elle démontrait enfin la fragmentation d'une Europe théoriquement unie par Schengen et Dublin, alors que les espaces nationaux déterminent les stratégies migratoires. Effet pervers ? Peut-être, mais dont toute l'Union et l'Europe sont responsables à force d'incohérence et d'imprévision.

Toujours est-il qu'Angela Merkel imposait à l'UE les conséquences des ses décisions et qu'elle ne craignait pas pas contradictions. Constatant l'incapacité matérielle de gérer un tel afflux de réfugiés en un temps aussi bref, prenant également en compte les contestations et critiques de l'opinion publique et des partis conservateurs ainsi que la montée de l'opposition, elle proposait, en octobre 2015, l'ouverture de nouveaux chapitres dans la saga des négociations d'adhésion, alors qu'elle n'avait jamais voulu de la Turquie dans l'Union. L'objectif est de traiter la Turquie comme un pays sûr – ce qu'elle n'est pas étant donné l'autoritarisme du régime et sa politique d'attisement des conflits - et de constituer un sas entre la Syrie et l'Europe. Autant de principes erronés....

1 - C'est spécialement vrai de la Grèce, tenue d'appliquer des mesure d'austérité qui détruisent peu à peu l’État grec. Il y a évidemment un lien entre les politiques économiques imposées au nom de la pérennité de l'union monétaire, qui rongent peu à peu toutes les marges de manœuvre des États, et la difficulté de certains pays à faire face à l'afflux de migrants.

2 - En réalité, les accords de Dublin II prévoient une « clause de souveraineté », c'est à dire la possibilité, pour un pays qui n'est pas le pays d'entrée, d’assumer volontairement la responsabilité du traitement des demandes d'asile pour lesquels il est pas géographiquement responsable. Ceci dit, cela n'avait pas encore été joué réellement. 

3 - Ce n'est plus le cas aujourd'hui. L’Autriche a décidé, lors d'un sommet organisé le 24 février avec les pays des Balkans mais sans l'Allemagne, d'instaurer un quota de migrants accueilli quotidiennement. Le chancelier autrichien a demandé le 5 mars à l'Allemagne d'établir à son tour un quota annuel d'accueil.