La Cour de justice de l'Union européenne : agent d'un « fédéralisme furtif » et alliée de l'austérité.

Par Frédéric Farah

Costa contre Enel, Laval, Viking, Pringle : des noms presque exotiques qui n'évoquent rien pour la plupart d'entre nous. Pourtant ces arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne, nous concernent directement tant leurs conséquences économiques ou sociales sont ou ont été nombreuses. La CJUE de Luxembourg, moins connue que la célèbre Commission de Bruxelles, a eu un rôle clef dans l'affermissement de l’édifice européen. Elle a largement modelé les orientations économiques et sociales de cet ensemble institutionnel. Elle est l’architecte discret d'une fédéralisation furtive, échappant à tout débat démocratique. 

L’ancien chancelier allemand Helmut Kohl ne s’est pas trompé lorsqu’il affirmait en 1992 au sujet de l'action de la Cour : « nous avons l’exemple de quelque chose que nous n’avions pas voulu au début ». Une phrase en dit long sur l’extension du rôle de la CJUE dans la construction européenne, et de sa capacité à s’émanciper, y compris des intentions originelles des plus fervents promoteurs de l'idée communautaire. 

Dans un premier temps, la CJUE a su imposer le droit européen comme un écheveau de normes supérieures aux droits nationaux des États membres pour devenir, dans un second temps, la sourcilleuse gardienne des « libertés économiques ». Quant à la crise dite des dettes souveraines, elle a fait de la Cour un véritable organe de politique économique. Plus que jamais la construction européenne emprunte la voie du droit pour viser des buts politiques, sans jamais craindre d’être confrontée à quelque protestation populaire que ce soit. Ses choix sont pourtant lourds de conséquences. Ils sapent la souveraineté des États-nations européens et aggravent le sentiment de dépossession des citoyens. Dès lors, dans la longue liste des doléances européennes qu'il convient de formuler, une réforme ou la transformation de la CJUE apparaît nécessaire et même urgente. 

La CJUE est devenue, avec l’euro et la direction de la concurrence à la Commission de Bruxelles, l'un des trois piliers qui assurent la pérennité de néo-libéralisme économique en Europe. Trois temps nous semblent nécessaires à observer l’histoire de l’ascension cette Cour, acteur central mais méconnu de la construction européenne. 

_____ « Les choix de la Cour sapent la souveraineté des États-nations européens et aggravent le sentiment de dépossession des citoyens ».

 

La CJUE au service d'une intégration européenne furtive : de sa création à l’arrêt Costa contre Enel  1952-1964. 

La CJUE est établie au Luxembourg et existe depuis 1952. Elle a vocation à assurer «  le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités ». La CJUE contrôle la légalité des actes des institutions de l’Union européenne, veille au respect, par les États membres, des obligations qui découlent des traités, interprète le droit de l’Union à la demande des juges nationaux. 

Elles peut statuer sur des recours déposés directement devant elles, ou peut trancher des « questions préjudicielles » qui permettent aux juges nationaux de l'interroger sur des points d’interprétation du droit communautaire.

L'Europe des juges, de Robert Lecourt,
une ode au fédéralisme furtif

La compétence de la Cour est large. Elle vaut pour des litiges mettant en jeu les États membres, des institutions de l’UE, des entreprises ou des particuliers. Ses décisions sont obligatoires et exécutoires sur le territoire de tous les pays de l'Union. 

Les principes qui guident la CJUE lui donnent une certaine spécificité et nourrissent aussi des craintes. En effet, sa méthode d’interprétation du droit est dite « téléologique » ou « finaliste ». Cela signifie que la Cour de Luxembourg poursuit des objectifs de nature politique. Elle considère que le doit communautaire ne doit pas être strictement appliqué, mais appréhendé de façon extensive, dans le cadre des objectifs implicites contenus dans les traités. Autrement dit, en cas de litige, l’interprétation du droit doit toujours privilégier un supposé « esprit des traités », impliquant le renforcement l’intégration supranationale. La CJUE fait primer une logique quasi-fédérale, mais de manière spécieuse. Les citoyens sont tenus complètement à l'écart des décisions prises par la Cour, qui ne sont que très rarement relayées dans la presse ou, au mieux, font l'objet d'entrefilets. 

Les pouvoirs accordés au juge lui donnent de la sorte  un pouvoir presque constituant, puisqu’il lui appartient de combler les lacunes supposées du droit communautaire. Et c'est souvent à lui de surmonter les blocages de l’intégration. Pour le dire autrement, lorsque ça coince politiquement, lorsque les gouvernements ne parviennent pas à s'accorder, la charge des décisions peut être tout bonnement transférée au juge. Là, la juridiction de Luxembourg, à partir des normes primaires contenues dans les traités s'arroge le droit de deviner - inventer serait plus juste - celles qui en découlent.

Si l’objectif est de faire naître une communauté politique nouvelle en utilisant non l'adhésion des peuples mais la puissance du droit, il devient souhaitable que le droit communautaire s’impose aux États membres, et produisent des effets directs sur leurs citoyens.

_____ «  L’interprétation du droit doit toujours privilégier un supposé "esprit des traités" , impliquant le renforcement l’intégration supranationale. La CJUE fait primer une logique quasi-fédérale, mais de manière spécieuse. Les citoyens sont tenus complètement à l'écart des décisions prises par la Cour ».

Le principe de la primauté du droit européen 

L’arrêt Costa contre Enel de 1964, pose le principe de primauté du droit européen. Cela signifie que le droit communautaire l’emporte sur le droit interne des États membres, lequel est pourtant le seul à bénéficier d'une véritable onction démocratique, puisqu'il est voté par les Parlements desdits États. Cela n'a pas empêché la Cour de décider que ce principe de primauté aurait désormais une valeur absolue : les normes européennes quelles qu’elles soient, doivent, selon elle, prévaloir sur toutes les normes nationales, y compris sur celles de niveau constitutionnel.

L’arrêt est sans ambiguïté à ce sujet. Il indique que «  le transfert opéré par les États, de leur propre ordre juridique interne au profit de l’ordre juridique communautaire ( ….) entraîne une limitation définitive de leurs droits souverains contre laquelle ne saurait prévaloir un acte unilatéral ultérieur incompatible avec la notion de communauté».

En France, la Cour de cassation et le conseil d’État ont reconnu une valeur supra -législative au droit communautaire, la première dès 1975, le second – non sans avoir longuement résisté – en 1989 (arrêt Nicolo).

______ « Les normes européennes quelles qu’elles soient, doivent, selon la CJUE, prévaloir sur toutes les normes nationales, y compris sur celles de niveau constitutionnel ». 

Le principe de l'effet direct 

L'autre principe important, celui de « l’effet direct »,  avait été préalablement dégagé par la Cour dans un arrêt datant à peu près de la même époque, l'arrêt Van Gend and Loos de 1963. 

« L'effet direct » désigne capacité de la norme communautaire à créer directement des droits et des obligations pour les particuliers. Autrement dit un justiciable peut, devant des juridictions nationales, invoquer des dispositions du droit européen. Et chaque fois qu'il le fera, il contribuera lui-même et à son corps défendant, à œuvrer en faveur d'un surcroît d'intégration européenne. Comme le dira Robert Lecourt, juge ayant officié au sein de la Cour, chaque fois qu'un ressortissant se tourne vers une juridiction nationale pour y faire prévaloir le droit européen, il « devient par là même une sorte d'agent auxiliaire de la communauté ». 

En somme, trois principes guident les décisions de la CJUE. D'abord, comme nous venons de le voir, celui de l’effet direct et celui de la primauté du droit européen sur les droits internes. Ensuite et comme nous allons à présent le démontrer, celui du caractère absolu des libertés économiques : liberté d’établissement, de circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux, associés au principe selon lequel la concurrence ne doit pas être entravée.

La CJUE au service de l'ordre concurrentiel : de l’arrêt Cassis de Dijon (1979) aux l’arrêt Laval et Viking (2007). 

Conformément à un scénario classique qui consiste, pour les grandes institutions supranationales de l'UE (CJUE, BCE, Commission), à se renforcer mutuellement, les années 1970 ont été caractérisées par un activisme de la Cour visant à renforcer la Commission de Bruxelles. Elle a, pour ce faire, émis des arrêts qui ont reconnu une compétence exclusive de la communauté dans le domaine de la politique commerciale. Enfin, le décisif arrêt Cassis de Dijon (1979) a consacré le principe de libre circulation des biens dans toute l’Union européenne.

Les principes de « libre circulation » et de « libre concurrence »

Les juges de la CJUE : des "personnages majestueux en robe
amarante", comme les appelle le politiste Antonin Cohen

Deux volets fondamentaux  du régime de libre circulation  des marchandises sont affirmés dans cet arrêt : celui de « reconnaissance mutuelle » et celui du « test de l’intérêt général » qui consiste à n'admettre la restriction de la libre circulation que pour des exigences impératives comme la protection de la santé publique. Cet arrêt marque une forte limitation de la capacité des États membres à exercer leur souveraineté, et oriente la construction européenne vers plus de néo-libéralisme. La Cour affirme que «  la libre circulation des marchandises constitue l’une des règles fondamentales de la communauté ». 

Les années 1980-1990 vont permettre à la CJUE comme à la Commission de Bruxelles de s’imposer comme des acteurs centraux de l'orientation pro-marché de l'Europe. La CJUE soutient systématiquement l’orientation concurrentielle de la Commission. Des arrêts retentissants marquent la période à l’instar l’arrêt Bosman de 1995. Cet arrêt étend la logique de la liberté de circulation des travailleurs au monde sportif.  Il aura pour effet d’accélérer, par exemple, la financiarisation du football, et de participer à l'émergence de ce que d'aucuns appellent « le foot business ». 

Par ailleurs, dans une série d’affaires débutant en 1985, la CJUE a élargi le champ d'action de la Commission en matière de politiques commerciales. Au cours de cette période, la CJUE a clairement placé en retrait toute considération sur « l’Europe sociale ». Du moins, elle n’a pas semblé en faire, loin s'en faut, une priorité.  L’orientation retenue dans la manière d'interpréter les textes européens fut toujours celle de « la libre concurrence ». Désormais le droit européen progresse davantage grâce à une interprétation très orientée de ses zones d’ombre, que par l'édiction de directives claires. 

Le corollaire de ces choix en faveur de la « concurrence non faussée » fut de dessiner en creux un « État social minimal » pour reprendre la terminologie de la politiste Noëlle Burgi. Comme le souligne par ailleurs le juriste Alain Supiot, la CJUE met de côté les dispositions de l’article 151 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) qui visent « la promotion de l'emploi, l'amélioration des conditions de vie et de travail, permettant leur égalisation dans le progrès [et] une protection sociale adéquate » en matière sociale et « le développement des ressources humaines permettant un niveau d'emploi élevé et durable et la lutte contre les exclusions ». Bref, on s'en doute, concernant la future « loi El Khomri », ce n’est certainement pas de la Cour de Justice qu’il faudra attendre une aide quelconque....

Les droits sociaux et syndicaux subordonnés aux « libertés économiques ». 

Deux arrêts en la matière sont restés assez emblématiques et ont fait débat. L’arrêt Viking et l'arrêt Laval, qui ont aboutit à reconnaître que le droit de grève devait s’effacer devant les libertés  économiques garanties par les traités européens.

L'affaire « Viking » est la suivante : une société – Viking Line – qui assure la liaison maritime entre Tallin et Helsinki, décide de changer le pavillon de l'un de ses bateaux, afin d'être soumise au droit du travail estonien et non plus finlandais, et de pouvoir employer des salariés estoniens à plus bas coût. Confrontée à la menace de grève de syndicats finlandais, la société Viking saisit la justice, au motif que ces grèves seraient contraires à l’article 43 du traité sur la liberté d’établissement. La CJCE tranche en ces termes : « l'article 43 empêche une politique coordonnée d'actions collectives menées par un syndicat et une association de syndicats qui, en restreignant le droit à la liberté d'établissement, a pour effet de cloisonner le marché du travail et d'entraver le recrutement de travailleurs originaires de certains États membres ». Autrement dit, la Cour considère que les droits syndicaux sont subordonnés aux dispositions économiques des traités....

Tout cela découle en fait de la directive sur le détachement des travailleurs de 1996, devenue source de nombreux conflits. On lui consacre désormais de longs reportages. La CJUE, elle, en prend le plus grand soin. Son interprétation du droit a même un effet dérégulateur supérieur à celui des textes au sens strict. A cet égard, l’arrêt Laval va dans le même sens que Viking. Une entreprise nommée Laval détache des travailleurs lettons pour travailler en Suède mais refuse de respecter la législation suédoise sur les conditions de travail et le salaire minimum de la branche. Face à la protestation des syndicats suédois, les tribunaux du pays sont saisis, puis, in fine, la CJUE. Celle-ci considérera l'action syndicale comme « non proportionnée », et contraire au principe de libre prestation de service. Comme s'il était « proportionné » de rompre l'égalité de traitement entre travailleurs locaux et travailleurs importés . Et comme s'il était « proportionné » de favoriser le dumping salarial entre États membre d'une même Union...

_______ « L’arrêt Viking et l'arrêt Laval, ont aboutit à reconnaître que le droit de grève devait s’effacer devant les libertés économiques garanties par les traités européens ». 

En somme, cette période qui couvre les années 1980-2000 révèle les orientations profondes de la Cour de Justice de l’Union européenne. Cette dernière connaît un activisme juridique qui ralentit peu à peu par la suite, non sans avoir au passage amoindri l’État social, élargi les pouvoirs de la Commission de Bruxelles et abondamment promu les « libertés économiques ». Cette période est aussi celle de l'élévation au rang de fétiche de « la concurrence » en Europe, qui doit être « libre et non faussée ». La Cour de justice se fait le bras armé de ce nouvel ordre concurrentiel, promu par une logique d’agences indépendantes du pouvoir politique – et exonérées par là-même de toute responsabilité face aux citoyens - comme la CJUE elle-même ou comme la Commission. 

A la veille de la crise de 2007, La Cour de Justice n’avait donc pas chômé  puisque depuis sa création elle a rendu 5557 arrêts. Les recours directs ont formé la majorité de ces recours et les « manquements d’États »  c’est-à-dire le non-respect des normes communautaires  pas moins  de 3072 arrêts. Ses arrêts sont en général suivis par les juges nationaux.  

La crise des dettes souveraines va modifier encore le rôle de cette Cour, qui devient alors un véritable instrument de validation tous azimuts des politiques économiques retenues dans l’Union : politique monétaire, réformes structurelles, austérité.

_____ « La Cour de justice se fait le bras armé de ce nouvel ordre concurrentiel, promu par une logique d’agences indépendantes du pouvoir politique – et exonérées par là-même de toute responsabilité face aux citoyens - comme la CJUE elle même ou comme la Commission ».

La CJUE au service de la stratégie économique globale de l’Union: à l’arrêt Pringle (2012) à arrêt sur l’OMT (2015). 

A la faveur de la crise dite des « dettes souveraines » qui a affecté l’Union européenne depuis 2008, la CJUE est devenue un véritable maillon de la politique économique en Europe, validant la politique monétaire non conventionnelle de la BCE, elle-même rendue nécessaire pour palier les effets déflationnistes de politiques d’austérité.... entérinées par la Cour elle-même dans un certain nombre d'arrêts !

La CJUE au service de l'austérité

Via le célèbre arrêt Pringle du 27 novembre 2012, la CJUE a grandement contribué à valider l'austérité en zone euro. Dans cet arrêt ayant pour pour effet d'autoriser la mise en place du Mécanisme européen de stabilité (MES), la Cour a gravé dans le marbre le fait que les prêts accordés par le MES aux États en difficulté le seraient sous réserve d'une « stricte conditionnalité ». C'est à dire sous réserve que des mesures d'économies budgétaires sévères seraient prises par tout État « aidé ». Selon la CJUE en effet, les traités européens invitent les États à « maintenir une discipline budgétaire ». Celle-ci contribue elle-même, à l'échelle de l'UE, « à la réalisation d'un objectif supérieur, à savoir le maintien de la stabilité financière dans l'Union monétaire ». Pour ne pas contrevenir à cet objectif sacré, il est indispensable qu'une aide du MES soit adossée à des contreparties très rudes. Ce que certains juristes jugeront comme l'élévation à un rang quasi-constitutionnel du malthusianisme budgétaire. 

La CJUE au secours de la politique monétaire de la BCE

Or celui-ci n'a eu pour l'instant que des effets éminemment déflationnistes, ainsi qu'on peut l’observer chaque jour. Pour pallier ce problème, la Banque centrale européenne a donc du mettre en place, dès 2012, des mesures de politique monétaire hétérodoxes. L’une de ces mesures, l'OMT (Opérations monétaires sur titres), avait pour but de racheter de la dette souveraine des pays les plus fragiles « de manière illimitée ». Cette mesure a suscité la colère de plaignants allemands très hostiles, comme l'est la tradition monétaire allemande, à l'utilisation de la « planche à billets ». Ceux-ci ont donc saisi la justice allemande tout d'abord. La Cour constitutionnelle de Karlsruhe a confirmé l'objection des plaignants en estimant que la BCE avait outrepassé son mandat. Prudent, le tribunal constitutionnel allemand a toutefois admis son incompétence, dans la mesure où l'OMT ne concernait pas la seule Allemagne, mais toute l'eurozone. C'est ainsi que l'affaire s'est retrouvée à Luxembourg.

En 2015, la CJUE a volé au secours de la BCE,
comme elle a soutenu par le passé la montée en
puissance de la Commission

Là, la CJUE a estimé que l’OMT était conforme au droit européen et n’ouvrait pas la porte, contrairement aux craintes allemandes, à une union de transferts budgétaires. Mais la Cour, s’auto-arrogeant, à la faveur de cette occasion trop belle, des prérogatives en matière de politique économique, elle en a profité pour préciser que l'OMT ne devait pas être utilisé à grande échelle, afin de ne pas fausser le jeu du marché.

Par ailleurs, les achats de titres de dette via le mécanisme OMT étant conditionnés au respect des programmes d'ajustement prescrits par le MES.... il ne reste plus qu'à en revenir à l'arrêt Pringle évoqué ci-dessus et à la « conditionnalité stricte » qui accompagne toute aide. Des restrictions budgétaires drastiques sont à prévoir en contrepartie.... qui favorisent un mouvement déflationniste.... lequel rend indispensable des mesures de politique monétaire hétérodoxes... lesquelles effarouchent les Allemands... Bref ! Une histoire sans fin. Une spirale infernale qui donne l'occasion à la CJUE de voler au secours d'une autre institution « indépendante », comme elle, échappant tout aussi sûrement au politique et au contrôle démocratique des citoyens : la BCE. Exactement comme la Cour avait soutenu la montée en puissance du pouvoir de la Commission dans les domaines du commerce et de la « libre concurrence ». Ah, la chaleureuse solidarité, le  doux  entre-soi des technocraties supranationales !....

_________ « Une spirale infernale qui donne l'occasion à la CJUE de voler au secours d'une autre institution « indépendante », comme elle, échappant tout aussi sûrement au politique et au contrôle démocratique des citoyens : la BCE. Exactement comme la Cour avait soutenu la montée en puissance du pouvoir de la Commission dans les domaines du commerce et de la « libre concurrence ». Ah, la chaleureuse solidarité, le doux entre-soi des technocraties supranationales ! » .... 

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A l’issue de ce parcours, la Cour de justice de l'Union européenne apparaît un objet juridique non identifié. Elle créée, invente, redéfinit le droit plus qu'elle ne fait appliquer celui déjà existant. Elle trouve sa force dans le clair-obscur des textes européens, autrement appelé « l'esprit des traités », qu'elle se propose de faire jaillir, et ceci dans un but politique : l'approfondissement sans limites de l'intégration européenne. Elle a par ailleurs choisi son camp celui de la défense des libertés économiques, et la promotion de l’idéologie de la concurrence en lien avec deux autres institutions indépendantes : la Commission et la Banque centrale européenne. 

Au stade où en est rendue la construction européenne, il semble qu'on ait dépassé depuis longtemps l’écueil du « déficit démocratique », et que nous en sommes arrivés à ce que Colin Crouch appelle la « post-démocratie », soit une comédie de démocratie où les citoyens votent dans le vide, cependant que les véritables décisions sont prises par agents économiques de taille mondiale, dont les moindres désirs sont relayés par des technocraties.

Le temps de la réforme radicale des institutions  européennes - si ce n'est de leur destruction - devient une urgence. C’est un bon programme pour la présidentielle française de 2017. C'est même le seul projet sérieux, et le préalable à toute chose. Sans cela, la politique restera ce qu'elle est hélas devenue : un théâtre d'ombres.

______ « La Cour de justice de l'Union européenne apparaît un objet juridique non identifié. Elle créée, invente, redéfinit le droit plus qu'elle ne fait appliquer celui déjà existant. Elle trouve sa force dans le clair-obscur des textes européens, autrement appelé « l'esprit des traités », qu'elle se propose de faire jaillir, et ceci dans un but politique : l'approfondissement sans limites de l'intégration européenne ».

______ « Le temps de la réforme radicale des institutions  européennes - si ce n'est de leur destruction - devient une urgence ».