Clément Fontan : «L'extension inédite des pouvoirs de la BCE est un problème démocratique et éthique».

Clément Fontan est docteur en sciences politiques. Sa thèse analyse la manière dont la BCE a étendu son influence politique et ses compétences pendant la crise de la zone euro. Aujourd’hui en post-doctorat à l’Université de Montréal et au Centre de Recherche en Éthique, ses projets de recherche portent sur les inégalités générées par les banques centrales et sur les crises du capitalisme financier. On peut lire certains de ses articles sur La Vie des idées.

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La BCE a récemment prix de nouvelles mesures pour tenter de faire repartir l'économie européenne : baisse de ses trois taux directeurs, accroissement du montant de son quantitative easing, nouveau « LTRO ». On parle même depuis quelques temps de « monnaie hélicoptère ». La BCE est-elle en train d'abattre ses dernières cartes ? Quel est son objectif avec ces annonces ? Peut-elle réussir ?

Les mesures annoncées par la BCE lors de la dernière conférence de presse de Mario Draghi se situent dans la lignée des instruments monétaires mis en place par l’ensemble des grandes banques centrales depuis le début des perturbations financières à l’été 2007. L’ensemble de ces instruments partage deux caractéristiques communes : ils essayent d’atteindre des objectifs très conventionnels au moyen de mesures non-conventionnelles. Avant de les expliquer en détail revenons rapidement sur l’évolution des instruments monétaires depuis la crise.

Tout d’abord, comme toute entreprise ou ménage, les banques centrales ont un bilan comptable composés d’une colonne d’actifs ; (les titres financiers détenus par la banque centrale) et de passifs (les liquidités prêtées aux banques commerciales). Quant la taille du bilan par rapport au PIB est bas, cela signifie que les banques centrales se contentent d’orienter l’activité des banques, et par là l’économie, « du siège arrière ». Les taux d’intérêt étaient alors les principaux instruments des banques centrales. Quant la taille du bilan est élevée, les banques centrales interviennent plus massivement et directement sur les marchés en remplissant le rôle d’intermédiation joué habituellement par les banques. 

Avant la crise, les banques centrales étaient des institutions peu observées qui influençaient à petites touches les dynamiques bancaires et financières dans le but d’atteindre leur objectif de stabilité des prix. Ce rôle d’ajustement se reflétait dans la taille des bilans comptables des banques centrales qui fluctuaient entre 5 et 10% du PIB de leurs zones monétaires respectives.

Mais ça a beaucoup évolué depuis le début de la crise. On n'est plus du tout dans un « rôle d'ajustement »...

En effet, le bilan de la BCE a évolué progressivement jusqu’à atteindre la marque de 30% du PIB, ce qui veut donc dire qu’elle intervient massivement et directement sur les marchés européens. Elle déploie cette intervention de deux manières : soit en proposant des prêts à très long terme aux banques commerciales (les LTRO), soit en achetant des titres financiers détenus par les banques (le SMP, puis l’OMT, et, depuis janvier 2015 le « quantitative easing »). 

                                         C'est un peu technique tout ça, alors voici une petite vidéo

                                                              qui explique tout : SMP, LTRO, OMT....

                                            

Ces interventions ont des objectifs conventionnels car elles cherchent à atteindre un certain niveau d’inflation (près de 2%) en agissant sur les bilans des banques commerciales. L’ampleur et la durée des prêts et des achats effectués par la BCE n’ont par contre rien de conventionnel car ces instruments ont été improvisés au début de la crise et que l’on ne connaît toujours pas l’ensemble des effets provoqués sur l’économie réelle. Les taux négatifs sont aussi situés dans cette terra incognita.

Justement, avec l'annonce des nouvelles mesures de mars, ne s'enfonce-t-on pas de plus en plus dans l'inconnu ?

Ces nouvelles mesures doivent donc être lues comme un approfondissement des mesures existantes, voire comme une remise en cause de ceux-ci. D’abord, contrairement à ce qu’annonce M.Draghi, les nouvelles mesures de LTRO abandonnent l’objectif de contrôler l’utilisation faite par les banques de la liquidité fournie par la BCE. En effet, les anciennes mesures datant de septembre 2015 (T-LTRO) forçaient les banques à retourner les fonds mis à disposition par la BCE si celles-ci n’atteignaient pas un certain niveau de prêts à l’économie réelle. Les T-LTRO ont eu peu de succès car les banques cherchant à éviter cette contrainte qui les empêchaient de s’engager dans des opérations purement financières davantage lucratives que des prêts à l’économie réelle. En abandonnant cette contrainte, la BCE dévoile qu’elle n’arrive pas à remplir les besoins de liquidité des banques tout en contrôlant leur utilisation de ces liquidités. Cela pourrait mener à la résurgence d’effets problématiques observés dans les premières opérations de LTRO (sans contrainte) tels que le carry-trade (qui consiste pour les banques commerciales à emprunter à la banque centrale à 1%, acheter des bons du trésor à 3% et empocher la différence).

Ensuite, l’accroissement du montant du quantitative easing (QE) combinée à l’élargissement des titres achetés (la BCE achète dorénavant les titres de compagnie comme Volkswagen qui sont cotés en bourse à un grade « investissement ») sont dans le prolongement des opérations de QE précédentes. Il s’agit, par ces achats, d’augmenter la valeur des titres financiers détenus par les banques pour les inciter à prêter davantage à l’économie réelle. En effet, selon les banquiers centraux, l’augmentation de la valeur de titres financiers « surs » (comme les bons du trésor ou les actions des grandes entreprises) sont censés pousser les investisseurs à acheter des titres moins chers et moins surs (et donc à prêter davantage aux PME par exemple). Il faut souligner que le QE a des conséquences distributives importantes : en augmentant la valeur des titres financiers, ce sont les agents économiques qui les possèdent déjà qui vont d’abord en profiter. Par exemple, les ménages les plus aisés qui ont investi une partie de leur épargne sur les marchés financiers vont se retrouver encore plus riches grâce au QE sans avoir rien eu à faire pour cela.

Enfin, il n’est pas possible pour le moment d’évaluer le rôle joué par les taux d’intérêt négatifs. Les agents de la BCE estiment que cette mesure a permis d’améliorer les conditions de prêts. D’autres observateurs soulignent que les banques n’appliquent pas cette mesure à leurs clients, par peur de les perdre, ce qui la rend inutile. L’option de l’hélicoptère de monnaie a été évoquée par les journalistes dans leurs questions mais la position de la BCE reste similaire depuis un an : cette option n’est pas discutée ni envisagée.

D'après-vous, quel peut être l'impact de cet impressionnant catalogue de mesures ?

Bien qu’il n’appartienne pas aux sciences sociales de prédire le futur, mon opinion personnelle est qu’elles seront inefficaces car elles vont se heurter aux deux mêmes obstacles qui ont mitigé l’impact des précédentes : l’impossibilité pour les banquiers centraux de penser en dehors de la boite des marchés et la combinaison désastreuse avec les politiques d’austérité.

D’abord, la mise en œuvre des mesures de la BCE repose sur une croyance fondamentale : en inondant de liquidités les investisseurs financiers, ceux-ci vont chercher à obtenir des rendements en faisant des prêts plus risqués à l’économie réelle. En d’autres mots, les banquiers centraux continuent à croire à l’efficacité allocative des marchés et au principe du ruissellement (l’enrichissement des plus fortunés bénéficie aux plus pauvres). Cependant, il suffit de regarder deux indicateurs pour observer les limites de ces principes : tandis que les cours boursiers européens continuent de montrer une progression soutenue grâce aux offres de liquidité des banquiers centraux, la croissance du PIB européen continue de stagner. En d’autres mots, les liquidités émises en abondance par les banquiers centraux n’atteignent pas l’économie réelle, les conduits bancaires sont percés.

Et donc.... où va se nicher toute cette liquidité ?

Les plus optimistes diront que les banques commerciales profitent de cette liquidité pour renforcer les positions financières de leurs banques afin de s’adapter aux contraintes réglementaires de Bale III qui seront effectives en 2019. Les plus pessimistes, ou peut être les plus réalistes, notent que les salaires versés aux opérateurs financiers ne cessent d’augmenter depuis 2009, ainsi que les prix de l’immobilier autour des plus grandes places financières et le marché du luxe en général (vente de jets privés et de yachts en augmentation depuis 2009). En d’autres mots, la liquidité crée par la BCE est « capturée » par les opérateurs financiers qui se trouvent les plus proches de sa création, pour augmenter leur richesse personnelle.

Ensuite, rappelons que la BCE est un des acteurs centraux dans la diffusion des politiques d’austérité en Europe. Ma recherche a montré que, bien qu’ils n’aient pas de compétences en la matière, les banquiers centraux exercent une forte influence sur la définition des politiques économiques en Europe. Or, il ne faut pas forcément être un disciple de Keynes pour remarquer que le continent européen souffre des problèmes de demande, et par là, d’investissement. Par conséquent, les banquiers commerciaux sont davantage frileux à prêter à des agents économiques sans perspective de croissance et sont donc davantage incités à ne pas recycler les liquidités de la BCE dans l’économie réelle mais plutôt dans d’autres activités financières car, après tout, les marchés financiers se portent, eux, très bien.

_____ « la liquidité crée par la BCE est  capturée  par les opérateurs financiers qui se trouvent les plus proches de sa création, pour augmenter leur richesse personnelle ». 

Dans un article publié en 2014 , vous expliquiez que la BCE avait été grandement renforcée par la crise. Ne sommes-nous pas à un moment de bascule où le pouvoir de la BCE est justement en train de se rétracter en raison de l'inefficacité relative des mesures qu'elle prend ?

Non, je ne pense pas. De manière schématique, le pouvoir de la BCE a deux visages. D’abord, ce pouvoir est structurel en ce qu’il est lié à sa capacité à définir les termes généraux d’un débat et, par là, les solutions politiques acceptables. De ce point de vue, le pouvoir de la BCE reste fort : elle est encore vue comme « le seul adulte » dans la pièce pour reprendre l’expression malvenue de Barry Eichengreen et elle tire encore du prestige de ses positions passées. Par exemple, les dirigeants européens continuent de croire, à tort, que les politiques de la BCE n’ont pas été un des facteurs de la crise. Cependant, les excellents travaux de recherche menés par Daniela Gabor montrent bien que les mesures préconisées par la BCE en faveur de l’intégration financière de la zone euro ont permis aux banques de doubler de volume en moins de 10 ans, sans que leurs activités bénéficient à l’économie réelle.

Ensuite, le pouvoir de la BCE est relationnel et ainsi lié à sa capacité d’influencer les politiques des états-membres de la zone euro de manière coercitive. Étant donné que les états européens avancent de manière toujours aussi désordonnés et qu’ils ne sont pas parvenus à mutualiser leur puissance financière, ils restent dépendants de la seule BCE en cas de perturbations financières. Celle-ci se retrouve alors en position d’imposer ses demandes en échange de son aide financière comme les épisodes des « lettres » envoyées aux gouvernements italiens, espagnols et irlandais le prouvent. De ce point de vue, rien n’a changé.

Mais vous avez raison de souligner que nous sommes peut-être dans un moment de bascule. Si une grande banque européenne s’effondre (pensons à Deutsche Bank par exemple) ou si les taux d’intérêt liés au refinancement des dettes souveraines deviennent trop élevés, alors le pouvoir de la BCE risque de s’effriter. Pour l’instant, ce n’est pas encore le cas.

Des économistes comme, par exemple, Patrick Artus expliquent que l'objectif de stabilité des prix recherché par les différentes banques centrales est désormais déconnecté des nécessités de l'époque puisqu'il n'y a plus d'inflation – c'est même plutôt le contraire. L'objectif prioritaire de la BCE tel que défini dans son mandat est pourtant cette fameuse lutte contre l'inflation. N'est-il pas temps de modifier ce mandat, d'autant qu'aucune des mesures hétérodoxes prises depuis 2012 n'a généré de poussée inflationniste ?

Oui, vous avez raison de souligner que ce mandat, défini au début des années 1990 sur le modèle de la Bundesbank, n’est plus adapté à notre environnement de faible croissance à moyen et long terme. En fait, le rôle joué par les banques centrales dans l’économie a bien changé depuis le début de la crise, comme je l’ai expliqué. Un ancien membre de la Banque d’Angleterre, Charles Goodhart, parle même de quatrième âge des banques centrales. S’il semble impossible de modifier son mandat du fait de l’unanimité requise pour changer les traités européens, il faudrait repenser au moins les formes de contrôle politique sur la BCE . Au sein du Centre de Recherche en Éthique de l’Université de Montréal, nous avons mené une recherche d’envergure sur les conséquences distributives des nouveaux instruments monétaires mises en place par les banques centrales.

Comme je l’ai expliqué plus haut, les mesures prises pour relancer l’économie et renflouer les banques ont eu comme conséquence de renforcer les inégalités économiques. En fait, sans que l’objectif de stabilité des prix ne soit forcement abandonné, il faudrait que la désirabilité des actions de la BCE ne soit pas jugée qu’en fonction de ses résultats à court-terme (sauvetage du système bancaire, stabilisation des cours de dette souveraine) mais aussi en fonction des effets inattendus qui risquent de se manifester à moyen et long terme (fragilisation de certaines pans du secteur financier comme les fonds de pension, renforcement des inégalités économiques). A la vue de ces critères, l’option de l’hélicoptère de monnaie serait désirable car cet instrument remplirait les mêmes objectifs que le QE (soutien à la croissance économique) tout en ayant des conséquences distributives bien plus positives (on pourrait imaginer que la BCE finance un organisme public qui aurait pour charge de construire des logements sociaux par exemple).

Pendant la « crise grecque », autrement dit pendant la durée des négociations entre entre Alexis Tsipras et les créanciers de la Grèce, certains spécialistes ( ici l'économiste britannique Philippe Legrain ) ont affirmé que la BCE sortait de son rôle et faisait de la politique. Cela rejoint vos propres observations. La BCE vous semble-t-elle avoir eu un rôle décisif dans la capitulation de Tsipras en juillet 2015 et dans sa décision finale de signer le troisième mémorandum ?

Oui, la BCE a agi comme le « bras armé » de l’Eurogroupe et a progressivement resserré l’étau financier sur la Grèce de deux manières : en diminuant progressivement les offres de liquidités d’urgence au système bancaire grec (ce qui a conduit à la fermeture des banques pendant 3 semaines) et, en tant que membre de la Troïka, en restant inflexible sur la mise en œuvre des mesures d’austérité.

En fait, le problème n’est pas tant qu’elle joue un rôle politique car les décisions de politique monétaire sont par définition politiques. Il suffit de s’imaginer à la place d’un banquier central qui doit répondre sans cesse à ces questions suivantes : faut il venir à la rescousse du secteur bancaire ? Si oui, jusqu'à quel degré ? Faut-il intervenir sur les marchés de dette souveraine, etc. Toutes ces décisions sont politiques. Selon moi, le problème est davantage éthique : est-il juste de contraindre un gouvernement élu sur une plateforme électorale claire à continuer à mettre en œuvre des politiques d’austérité mortifères ? Est-il juste de continuer à fournir autant de liquidités au secteur bancaire sans que l’économie réelle n’en profite ?

_______ « Est-il juste de continuer à fournir autant de liquidités au secteur bancaire sans que l’économie réelle n’en profite ? »

Justement ! Le fait qu'une institution technique puisse avoir raison des projets d'un gouvernement élu ne constitue bien une atteinte à la démocratie....

Vous avez raison dans le fond, mais je tiens à souligner un point important : la démocratie, ce n’est pas que la règle de la majorité mais aussi celle de l’État de droit. Par exemple, personne ne remet en question le fait que les cours de justice sanctionnent certaines décisions de gouvernements élus.

Faisons une expérience de pensée, imaginons que le Front National parvienne au pouvoir en France et se décide à expulser ou emprisonner tous les étrangers sur le territoire national. Les autorités européennes, dont la BCE, pourraient prendre des sanctions contre le France afin de protéger l’État de droit. Je ne trouverais rien à redire par rapport à ce dépassement de pouvoir de la BCE car il serait effectué au nom de valeurs essentielles (respect des droits des minorités).

Maintenant, dans le cas de la participation de la BCE à la Troïka, il est évident que cette extension de pouvoirs, inédite pour une banque centrale, constitue un grave problème démocratique et éthique. En effet, sans exclure les problèmes graves de gestion des affaires publiques et de gouvernance de l’État grec depuis son accession à la zone euro, la crise de la zone euro est d’abord et avant tout une crise financière causée par les activités financières risquées des grandes banques européennes, comme le démontre Mark Blyth dans son ouvrage de 2013, élu livre de l’année par la Financial Times.

Le problème démocratique et éthique est le suivant : bien que les banques aient été la cause des problèmes, ce sont les populations européennes qui en ont payé le prix de leurs excès par l’imposition de mesures d’austérité. L’austérité est un discours politique très efficace pour cacher la dimension financière de la crise (« les grecs ont trop dépensés, ils doivent en payer les conséquences ») mais elle a un coût humain important : l’austérité tue comme l’ont montré deux chercheurs du MIT dans un ouvrage éponyme paru en 2014. De plus, dans le cas de la Grèce, l’austérité et les privatisations ont profité aux oligarques dont le poids politique excessif sclérose l’État grec depuis des années. Le problème vient donc du fait que la contrainte exercée par la BCE a renforcé l’injustice subie par le peuple grec qui paie les problèmes causés par les banques.

________« bien que les banques aient été la cause des problèmes, ce sont les populations européennes qui en ont payé le prix de leurs excès par l’imposition de mesures d’austérité ».  

Pour finir, existe-t-il, selon vous, des solutions pour démocratiser le fonctionnement de la zone euro ? Le problème n'est-il pas l'existence de l'euro lui-même, qui a conduit à la création d'une Banque centrale fédérale sans adossement à un État fédéral, donc sans soumission à aucune autorité politique ?

On peut être sceptique sur la possibilité d’une démocratisation de la conduite des affaires économiques et financières. De plus, pour reprendre l’exemple grec, l’Eurogroupe était très unifié en juillet 2015 et tous les États partageaient le même désir de « faire payer les grecs ».

En l’état actuel des choses, un État fédéral européen conduirait davantage à un renforcement des mesures d’austérité et ne résoudrait donc en rien les problèmes démocratiques de la zone euro : il ne suffit pas d’être élu pour prendre des mesures en faveur des citoyens. Selon moi, une démocratisation de la zone euro consisterait à réduire le poids joué par les institutions financières dans les décisions politiques, que ce soit à un échelon national ou européen. Une régulation bancaire efficace, une volonté de lutter contre les inégalités, un combat plus soutenu contre les paradis fiscaux seraient autant de décisions qui contribueraient à rendre la zone euro plus juste, et par là, à renforcer l’adhésion des citoyens à celle-ci.

Quant à la politique monétaire, il est urgent de repenser les formes de contrôle politique des banques centrales et de ramener les enjeux distributifs des décisions monétaires au cœur des débats et de l’évaluation des décisions prises par les banquiers centraux.

Au final, c’est davantage la teneur des décisions prises (et surtout les pans de la population qu’elles favorisent) qui permet de définir que le fonctionnement d’un système politique est démocratique ou non, plutôt que de se demander si les décisions devraient être davantage prises au niveau fédéral ou national. De ce point de vue, je suis plutôt pessimiste sur le futur de la zone euro : bien peu de décisions ont été prises pour protéger ceux qui sont les plus désavantagés dans nos sociétés.