« Les Français devraient souhaiter la réussite du Brexit », entretien avec David Todd

David Todd est historien et enseignant au King's College de Londres. Il notamment publié L'identité économique de la France : libre-échange et protectionnisme 1814 - 1851 (Grasset, 2008). Il a répondu ci dessous à quelques questions sur le protectionnisme, sur le Brexit, sur  les stratégies de Theresa May et de Donald Trump. 

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En tant qu'historien, vous avez travaillé sur les trajectoires idéologiques comparées de la France et de la Grande-Bretagne et sur la manière dont ces deux pays ont opté entre protectionnisme et libre-échangisme. A quel moment les deux pays ont-ils commencé à diverger sur ces questions et pourquoi ? 

Les cultures économiques française et britannique se sont forgées au cours de la première mondialisation, au XIXe siècle, en même temps que leurs traditions démocratiques. La Grande-Bretagne a opté pour le libre-échange parce qu’il correspondait de manière évidente à ses intérêts de première puissance exportatrice de produits manufacturés. Mais le « free trade » avait aussi une forte connotation démocratique, puisque la protection douanière des productions agricoles profitait d’abord aux grands propriétaires de l’aristocratie terrienne. L’hostilité viscérale des britanniques à la politique agricole commune (PAC) européenne est un relent de ce libre-échangisme démocratique.

En France, en revanche, si les classes dirigeantes préféraient le libre-échange, par conviction et par désir de collaborer avec la Grande-Bretagne à l’exploitation du globe, les petits producteurs industriels et la paysannerie penchaient fortement pour le protectionnisme. Le traité de libre-échange conclu par le Second Empire avec la Grande-Bretagne en 1860 fut très impopulaire, alors que la politique protectionniste de la Troisième République a contribué à la solidité du régime qui a mis fin à l’instabilité politique française après 1789.

Les politiques commerciales sont parfois allées à l’encontre des cultures économiques – la Grande-Bretagne a pratiqué un protectionnisme modéré des années 1930 aux années 1970, la France a libéralisé ses échanges depuis cette période – mais souvent au prix d’un malaise politique.

Dans son grand discours du 18 janvier sur le Brexit, Theresa May a annoncé vouloir quitter le Marché unique européen pour tendre vers « une Grande-Bretagne vraiment globale ». Elle souhaite ne plus privilégier le commerce intra-européen et veut faire de son pays « une grande nation de commerce dans le monde entier ». Ça peut sembler étonnant dans la mesure où les électeurs britanniques ayant voté pour la sortie de l'UE semblaient s'exprimer dans le même temps contre les effets de la mondialisation. Theresa May entend-elle seulement répondre à ceux qui ont intenté à son pays un procès en « repli national », ou veut-elle renouer avec la tradition d'une grande nation marchande ?

L’accent mis par Theresa May sur l’ouverture commerciale est logique et habile compte tenu de la prégnance idéologique du libre-échange en Grande-Bretagne. En même temps, les seules mesures concrètes annoncées, sur le contrôle des flux migratoires, correspondent à une logique de rupture avec la mondialisation. Comme l’a montré le New Labour de Tony Blair, dont le discours portait aux nues l’économie de marché tout en procédant à la plus forte expansion des politiques publiques depuis l’après-guerre (dans l’éducation, la santé et le logement), la classe politique britannique est une championne de la communication. Les sociaux-démocrates allemands de Gerhard Schröder ont malheureusement été plus honnêtes, en détricotant comme ils l’avaient annoncé la protection sociale outre-Rhin.

Dans le même temps et comme l'explique ici l'économiste Olivier Passet, Donald Trump semble se diriger, aux États-Unis, vers une stratégie qui fait perdurer le néolibéralisme à l'intérieur du pays mais privilégie le protectionnisme vis-à-vis de l'extérieur. Ces deux pays de « l'Anglosphère » que sont les États-Unis et la Grande-Bretagne, tous deux gouvernés par des conservateurs fraîchement élus, vont-ils diverger sur l'usage du libre-échange commercial ?

La culture économique américaine est profondément différente de celle de la Grande-Bretagne. Le Nord anti-esclavagiste qui a remporté la Guerre de Sécession en 1865 était aussi très protectionniste, alors que les Etats confédérés du Sud avaient inscrit le libre-échange des marchandises, à côté du droit à posséder des esclaves noirs, dans leur constitution. Le programme économique de Donald Trump renoue donc à beaucoup d’égards avec celui du parti Républicain d’Abraham Lincoln, à la fois ultra-capitaliste et ultra-protectionniste. Même la vulgarité de Trump et les soupçons de corruption qui planent sur lui rappellent certains présidents américains (Andrew Jackson, Ulysses Grant) qui déjà horripilaient les observateurs européens du XIXe siècle.

Je pense donc que les Etats-Unis et la Grande-Bretagne vont tenter de rompre avec la mondialisation selon des modalités différentes. Je ne crois pas à l’Anglosphère comme projet politique et économique sérieux. Aux Etats-Unis le concept n’intéresse que quelques intellectuels, souvent d’origine britannique comme l’historien écossais Niall Ferguson. En Grande-Bretagne, la conscience d’appartenir à une communauté anglophone de 500 millions d’habitants a certainement joué un rôle dans le vote en faveur du Brexit. Comme beaucoup l’ont souligné depuis Ernest Renan, le nationalisme est une foi de substitution à la religion, mais qui en conserve sur le plan métaphysique le besoin d’une dimension universelle. En pratique, les Britanniques conservent une certaine méfiance envers la brutalité américaine, que la catastrophe de la guerre en Irak a renforcé. Le Trumpisme et le Mayisme sont cousins sans être identiques, ils restent avant tout des nationalismes.

Et la France dans tout ça ? En s'intégrant à une Union européenne dont la politique commerciale est un domaine de compétence exclusif et qui interdit de se protéger, n'a-t-elle pas renoncé à sa propre tradition économique ?

Oui, la France est dans une impasse poignante. La dimension universelle du patriotisme français contemporain étant le projet européen, une réaffirmation nationale aux dépens de celui-ci paraît un prix lourd à payer. Même le protectionnisme de la troisième et de la quatrième république était tempéré par une forte intégration commerciale avec l’empire colonial. D’un autre côté, l’éviscération économique de la France (et des pays méditerranéens de la zone euro) par l’Allemagne est insupportable.

La majorité de la classe politique française semble continuer à espérer un aggiornamento de l’Allemagne, qui comme l’Amérique du plan Marshall prendrait ses responsabilités de puissance dominante et poursuivrait des politiques budgétaire, monétaire et commerciale favorables à ses partenaires. Le consensus sur ces questions qui prévaut en Allemagne – ce sont les Verts et les Sociaux-Démocrates allemands qui ont théorisé ces politiques rigoristes, au nom de la soutenabilité environnementale et démographique – suggère que la droite et la gauche françaises, tels Vladimir et Estragon, attendent Godot.

Les Français devraient souhaiter la réussite économique du Brexit, soit parce qu’il forcera l’Allemagne à changer de politique pour sauver l’Union européenne, soit parce qu’il fournira un modèle à suivre si la France devait elle aussi la quitter. Dans ce dernier cas, la France pourrait se rappeler qu’elle est un pays atlantique et non seulement européen. 

Aujourd’hui l’Amérique et la Grande-Bretagne font figure de croquemitaines dans les débats français, mais c’est le fruit de caricatures et d’une vision à très court terme. Ces deux pays ont inventé la démocratie libérale, la redistribution massive des revenus (New Deal) et l’assurance maladie universelle (Plan Beveridge). Le niveau des inégalités y est aujourd’hui scandaleusement élevé, mais la tendance s’est récemment inversée, alors que l’Europe continentale continue à se débattre dans le chômage de masse et des inégalités croissantes. L’alternative à ce choix atlantique, c’est un alignement de la France sur la défense de la mondialisation par l’Allemagne et par la Chine, la seule grande puissance gouvernée par un parti unique: est-ce préférable, ou même raisonnable ?

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Pour aller un peu plus loin sur la question du protectionnisme dans l'histoire économique française, on peut également visionner ceci : 

Emmanuel Maurel : « quand on négocie le TAFTA avec les États-Unis on a les plus grandes entreprises mondiales en face ».

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Emmanuel Maurel est député européen depuis mai 2014. Il est membre du groupe S&D (Alliance progressiste des socialistes et démocrates) et siège au sein de la Commission commerce international (INTA) du Parlement européen. L'entretien ci-dessous traitera de quatre questions principales : le Traité transatlantique (TAFTA), l'accord de libre-échange avec le Canada (CETA), le TISA (accord de libre-échange concernant le domaine des services), et le statut d'économie de marché qui sera probablement accordé à la Chine fin 2016. Cet entretien sera publié en deux parties. La première partie ci-dessous traite du TAFTA. 

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Commençons par un sujet qui inquiète et mobilise de plus en plus de monde : le TAFTA. On croyait en avoir fini avec le risque de voir se mettre en place des juridictions arbitrales privées, l'un des éléments les plus controversés des négociations transatlantiques. Or Le Monde affirme avoir eu accès à des documents prouvant que la France est à l'avant-garde de la promotion de ces tribunaux. Pourtant, le gouvernement français n'a de cesse de dire publiquement qu'ils ne sont « ni utiles, ni nécessaires ». Y a-t-il un double discours de la France sur ce point ? 

Non, ce n'est pas le cas. Il est vrai que dans le cadre du TAFTA - mais également du CETA, l'accord de libre-échange avec la Canada qui doit être ratifié par le Parlement européen avant la fin de l'année - était prévu un système qui s'appelle l'ISDS (Investor-State Dispute Settlement), qui a vocation à régler les différends entre les entreprises et les États dans le cadre de juridictions d'arbitrage privées. Il faut savoir que de tels mécanismes existent depuis les années 1950, et dans tous les accords de libre-échange. Aujourd'hui, il existe environ 3000 ISDS dans le monde, et la France en a signé plusieurs centaines.  

Ces structures ont été mises en place au début car lorsqu'on passait des accords avec des pays en voie de développement, on craignait beaucoup - surtout les investisseurs - les effets de l'insécurité juridique qui y régnait. Les changements politiques intempestifs pouvaient rendre l'environnement économique très instable. 

Mais cela n'est plus adapté, pour deux raisons. D'abord parce que la mise en œuvre du droit commercial a globalement progressé partout. Ensuite et surtout parce qu'existent désormais des multinationales avec des forces de frappe considérables, qui se sont servi de ces ISDS pour attaquer les États et demander des sommes folles à la moindre évolution des politiques publiques. L'exemple le plus connu et le plus caricatural est celui de Philip Morris attaquant l'Australie ou l'Uruguay parce que les autorités de ces pays avaient décidé de passer au paquet neutre pour l'Australie (ce qui obligeait le cigarettier à retirer son logo de ses paquets), ou d’accompagner les messages sanitaires d’avertissements illustrés sur les paquets pour l'Uruguay... 

En somme, avec ce système d'ISDS, un État qui veut mettre en place une législation, y compris pour des raisons de santé publique comme dans votre exemple, peut être attaqué en justice.... 

Oui. Avec ce type d'outils, une entreprise installée dans un État suite à un traité de libre-échange et qui s'estime lésée par un changement de la législation peut attaquer l’État en question et demander réparation. Il existe ainsi de nombreux arbitres internationaux privés - le plus souvent des avocats d'affaire rémunérés à prix d'or - mis en place par des traités de libre-échange, et qui rendent leurs jugements partout dans le monde. 

Ce qui a changé dans la période récente, c'est que les multinationales se sont mises à réclamer des sommes considérables, suite à des décisions parfaitement démocratiques. Par exemple, lorsque des gouvernements de gauche, en Amérique de Sud, décident de nationaliser l'exploitation des hydrocarbures, de grandes compagnies pétrolières conduisent des offensives très dures, arguant qu'on les privait à la fois de profits immédiats et de profits à venir.

Or quand on négocie le TAFTA avec les États-Unis, on sait très bien quels interlocuteurs on a en face. Ce sont toutes les plus grandes entreprises mondiales, avec des batteries d'avocats excessivement procéduriers, et un rapport à la justice privée très spécifique.

Et ces entreprises pourraient très bien attaquer la France si une loi, une politique publique, venait à leur déplaire ? 

C'est bien sûr une possibilité. C'est pourquoi le Secrétaire d’État au commerce extérieur Matthias Fekl, après une très forte mobilisation de l'opinion publique, des ONG et des parlementaires européens, a convenu que la perspective d'un ISDS était inacceptable. En plus c'est inutile : les États-Unis sont quand même un État moderne, avec une justice commerciale qui fonctionne ! On travaille donc désormais à imaginer un nouveau mécanisme de règlement des conflits, qui offre la possibilité d'un appel, et des juges qui soient plus impartiaux.

Qu'en est-il de la révélation du Monde, alors ?

Ce n'en est pas vraiment une. De nombreux traités de libre-échange ont été signés dans les années 1990, notamment avec les pays d'Europe centrale et orientale qui n'étaient pas encore dans l'Union. À présent que ces pays ont intégré le marché intérieur européen, la Commission s’est engagée dans une démarche d’abrogation des accords bilatéraux intra-européens qui contiennent des ISDS. Les États-membres ont été appelés à se prononcer, mais rien n’est encore décidé. 

Ce que Le Monde a révélé, c'est ce qu'on appelle un « non-papier ». Il s'agit d'une sorte de brouillon émis par des technos. Lorsqu'ils commencent à discuter, ils couchent sur un document toutes les hypothèses envisageables, mais ce n'est absolument pas décisionnel. Il serait faux de considérer qu'il s'agit là de la position officielle de la France, et que le gouvernement tient sur cette affaire d'ISDS un double discours.

On entend de plus en plus souvent parler du TAFTA dans les médias alors que ce n'était pas le cas au début. Le sujet intéresse. Pour autant, cet accord a-t-il vraiment des chances d'être conclu ? Par ailleurs, qui des américains ou des européens le souhaite le plus ? On prête aux États-Unis un goût prononcé pour le libéralisme économique, mais en l’occurrence, on dirait que c'est surtout l'Europe qui souhaite l'accord. 

Le TAFTA est plutôt une idée européenne en effet, en tout cas au départ. C'est la Commission Barroso qui a ouvert ce débat, en partant du constat d'une croissance faible et d'un niveau de chômage élevé, et parce que les économistes de la Commission sont incapables d'imaginer autre chose que de la dérégulation pour y remédier. Ils ont donc recherché quel était le grand marché qui pourrait tirer la croissance européenne, et dont le modèle serait proche du nôtre. La Commission s'est naturellement tournée vers les États-Unis, d'autant que José Manuel Barroso est lui-même un atlantiste éperdu.

Le problème dans cette histoire, c'est qu'il y a très peu de barrières douanières entre les États-Unis et l'Europe. Le TAFTA est en quelque sorte un traité de libre-échange « nouvelle génération ». La vraie question n'y est plus celle de l'abaissement des tarifs douaniers mais celle de l'harmonisation des normes.

Le TAFTA est donc une idée européenne. Et les États-Unis, qu'on-t-ils à gagner dans l'affaire ?

C'est très simple. L'idée les a enthousiasmés car Obama tente de mettre en place une stratégie « en pinces » dirigée contre la Chine.

L'émergence rapide de la Chine, la perspective qu'elle puisse un jour imposer ses normes commerciales partout inquiète légitimement les États-Unis. Ils cherchent à la prendre en tenailles. Pour ce faire, ils ont d'abord signé le traité transpacifique (TPP : Trans-Pacific Partnership) avec une douzaine de pays. Dans un second temps, ils espèrent signer le traité transatlantique avec l'Europe. La grande idée géopolitique d'Obama, c'est de coincer ainsi la Chine entre deux entités commerciales puissantes.

L'accord transpacifique est donc signé depuis le mois de février …

Il est signé mais pas encore ratifié, pour la bonne raison qu'Obama ne dispose pas de la majorité nécessaire au Sénat. Les sénateurs du Midwest, et plus généralement ceux des États américains producteurs de viande bovine, considèrent que l'accord est insuffisant, et offre trop peu de possibilités d'exportation de viande. 

Par ailleurs, les candidats à la présidentielle américaine, que ce soit Trump, Sanders ou même Clinton, émettent de forts doutes sur le bien-fondé de cet accord.... Bref, l'administration Obama rencontre des difficultés avec le TPP qui était pourtant sa priorité, bien plus que le TAFTA. 

Lequel n'est donc pas prêt de voir le jour, donc. 

On est en certes au 13ème round de négociations, mais il est vrai que ça n'avance guère. Cela tient au contenu du projet d'accord. Il contient d'une part des perspectives d'harmonisation des normes techniques (uniformisation des prises électriques, des pare-chocs de voitures, etc), qui peuvent tout à fait se justifier et qui permettraient de lever certains obstacles à l'échange.

Mais il contient aussi des points bloquants. Certaines questions posent problème, parce qu'elles sont existentielles pour les États-Unis, et relèvent en même temps des « intérêts offensifs » de l'Europe. Je pense notamment à la question des marchés publics américains.

Contrairement à ce que l'on entend souvent, les États-Unis ne sont pas un pays plus libéral ou libre-échangiste que les autres. Ils sont avant tout pragmatiques. Dans ce cadre, leurs marchés publics demeurent très peu ouverts comparés aux marchés publics européens, qui le sont à 95 %. Quand des appels d'offre ont lieu, que ce soit au niveau fédéral ou au niveau des États fédérés, une grosse portion est réservée aux entreprises locales en vertu du Buy American Act. C'est un vieux texte (1933) mais il est encore en vigueur. Or « l'intérêt offensif » de l'Europe, dans ce cadre, c'est que les entreprises européennes puissent avoir accès aux grands marchés publics américains. Ça, les Américains s'y refusent.

Ils sont donc très protectionnistes !

Ils sont soucieux de leurs intérêts, et se donnent les moyens de les faire prévaloir. L'Europe, c'est précisément le contraire. Exemple assez significatif du fonctionnement de l'Union européenne aujourd'hui : l'affaire des panneaux photovoltaïques. Au début des années 2000, les Européens commencent à mettre en place une industrie photovoltaïque, qui marche très bien. L’Europe représente 70% des nouvelles installations photovoltaïques en 2011 et encore 59% en 2012. Puis arrivent les Chinois, qui inondent le marché avec des panneaux à très bas coûts. Les Européens tergiversent, lancent une enquête pour savoir s'il convient ou pas d’appliquer des mesures antidumping. L'affaire prend dix-huit mois. A la fin, c'est bien simple : il n'y a plus de photovoltaïque européen. Toute cette industrie a coulé.

Aux État-Unis, une chose pareille n'est pas concevable. Quand on y soupçonne une situation de concurrence déloyale, les enquêtes durent deux mois. Au terme de la procédure et si le dumping est avéré, la mise en place de taxes est immédiate. Des taxes douanières qui peuvent croître brutalement de 200, 250, parfois 300 %.

Vous dites que les États-Unis sont pragmatiques. L'Union européenne, elle, est donc engluée dans l'idéologie ? 

Ce n'est pas nouveau. Le libre-échange poussé à l'extrême est dans l'ADN de la construction européenne. Et nos industries en ont énormément souffert. Un débat a lieu en ce moment au sein de l'UE sur la modernisation de nos instruments de défense commerciale, et sur la question de savoir si l'on ne pourrait pas durcir nos mécanismes antidumping. Mais un certain nombre d’État membres, tels la Grande-Bretagne ou les Pays-Bas, dont l'économie est historiquement très extravertie, y rechignent vivement.

Revenons au TAFTA, et à ces négociations qui avancent peu. Vous avez évoqué la question des marchés publics américains comme point bloquant majeur. Quels sont les autres ?

L'autre point d'achoppement relève des « intérêts défensifs » de l'UE. Il s'agit de la question des indications géographiques. En Europe, nous avons beaucoup de produits d’appellation d'origine contrôlée ou protégée. Pour nous, un produit est lié à un territoire et à un savoir-faire particulier : la feta, le parmesan, le roquefort ne peuvent pas être produits partout. Au États-Unis, cette logique est inexistante. On y fabrique du brie dans le Wisconsin et du parmesan dans le Midwest sans aucun problème. Or si l'on accepte d'entrer dans leur logique, cela représente un danger considérable pour certaines de nos productions.

Enfin, parmi les points bloquants figure la question de l'harmonisation des normes, notamment alimentaires et sanitaires. Les Européens ont beaucoup à craindre de l'harmonisation des premières avec celles des États-Unis. On sait par exemple que les Américains nourrissent tout leur bétail au OGM, lavent leurs poulets au chlore etc. Mais il existe aussi des réticentes dans l'autre sens. Par exemple, les États-Unis demandent aux Européens d'être moins laxistes sur la fabrication des cosmétiques, qu'ils considèrent pour leur part comme des produits pharmaceutiques et qu'ils surveillent de très près.

Au final, on ne peut être certain que le TAFTA aboutira. Si tout se déroulait normalement, la ratification n'interviendrait pas, de toute façon, avant 2019 ou 2020. Les rounds de négociation sont très longs car des sujets d'une très grande diversité et technicité sont abordés. Une fois un éventuel pré-accord conclu, la phase de relecture juridique puis de traduction durera au moins un an. Viendra ensuite la phase de ratification par l'Union européenne et par les États-membres.

Les États seront donc consultés ? Les Parlements nationaux voteront ?

Oui car le TAFTA est en principe conçu pour être un accord mixte, qui devra faire l'objet d'une double ratification. Ce n'est pas le cas de tous les accords, et les traités sont sur ce point quelque peu ambigus. Le Traité sur le fonctionnement de l'Union (TFUE) indique que c'est au Parlement européen de ratifier les accords de libre-échange. C'est d'ailleurs un progrès considérable introduit par le traité de Lisbonne. Le Parlement a désormais le droit de vie ou de mort sur ce type d'accords. Avant, c'est le Conseil qui les validait à la suite de débats a minima.

Le traité précise ensuite que certains domaines peuvent être de la compétence exclusive de l'Union, cependant que d'autres relèvent d'une compétence partagée avec les États. Dans le second cas, le niveau de ratification est double. Ce sera très vraisemblablement le cas pour le TAFTA.

[ Seconde partie de l'entretien à paraître. To be continued.....]